II SA/Lu 349/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania L. G. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta L. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność skarżącego, przez udzielenie zezwolenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na przeprowadzenie przez ww. nieruchomość sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący wniósł skargę na decyzję Wojewody, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie z 27 września 2016 r. (II SA/Lu 84/16). Od wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Na podstawie umowy z [...] marca 2016 r. spółka [...] przekazała wybudowaną sieć kanalizacji sanitarnej do eksploatacji i na własność [...] Sp. z o.o. W związku z uszkodzeniem kanalizacji, na wniosek spółki [...], Prezydent Miasta L. wydał decyzję z [...] listopada 2016 r., zezwalającą spółce na czasowe zajęcie opisanej ww. nieruchomości w celu usunięcia niedrożności kanału sanitarnego posadowionego na działce. Skarżący odwołał się od tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. L. G. wniósł skargę na tą decyzję, która została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z 24 maja 2017 r. (II SA/Lu 176/17). Od wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r. (I OSK 567/17) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie z 27 września 2016 r. (II SA/Lu 84/16) oraz uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2016 r. i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] października 2015 r. NSA uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, ze zm., dalej jako: u.g.n.). Sąd stwierdził, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może być wydana, z uwagi na to, że planowana inwestycja nie została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na rysunku planu linia regulująca istniejące i projektowane ulice oraz ciągi techniczne infrastruktury (KXL) na działce skarżącego nie jest uwidoczniona, również w zapisach planu brak jest informacji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] kwietnia 2019 r. spółka [...] wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne, czasowe zajęcie działki nr [...], na okres 6 miesięcy, w celu przeprowadzenia prac i czynności niezbędnych do usunięcia awarii kanału sanitarnego posadowionego na ww. nieruchomości. We wniosku podniesiono, że zgłoszona w dniu [...] kwietnia 2019 r. awaria kanału uniemożliwia prawidłowy odbiór ścieków z budynku wielorodzinnego przy ul. [...] i stanowi zagrożenie dla środowiska (ścieki fekalne piętrzą się w kanale, gromadzą w studzience na posesji w rejonie [...] i istnieje ryzyko ich wypływania na powierzchnię terenu). Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta L. zezwolił spółce [...] na czasowe zajęcie ww. nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Od decyzji odwołał się skarżący, podnosząc zarzuty braku wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych decyzji oraz błędnego przyjęcia, że istnieją w sprawie podstawy do wydania decyzji, podczas gdy kanał jest nielegalny, nie doszło do zaistnienia żadnej siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia szkodzie, a po prostu podmiot uprawniony - właściciel częściowo usunął bezprawnie położony kanał. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] maja 2019 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 126 u.g.n. Z wniosku spółki [...] wynika, że uszkodzenie kanału sanitarnego posadowionego m.in. na działce nr [...], odprowadzającego ścieki z budynku wielorodzinnego przy ul. [...], mogłoby skutkować poważnym zanieczyszczeniem wód gruntowych. Z uwagi na odmowę przez właściciela udostępnienia nieruchomości (działki nr [...]) celem zapobiegnięcia znacznej szkody podjęto środki zaradcze (odpompowywanie ścieków), które są jedynie działaniami doraźnymi i nie wykluczają powstania większej szkody, w tym zalania posesji przy ul. [...] ściekami fekalnymi i przenikania ścieków do gruntów. Takie zdarzenie stwarzałoby realne zagrożenie dla środowiska naturalnego. Czasowe zajęcie nieruchomości podyktowane było nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Ponadto wysokie i realne prawdopodobieństwo niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania istniejącego stanu rzeczy oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w celu niedopuszczenia do powstania szkody uzasadniały nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze do sądu administracyjnego L. G. zarzucił naruszenie: art. 107 § 3, art. 138 oraz art. 15 k.p.a., poprzez świadome niewyjaśnienie i niewskazanie rzeczywistych podstaw faktycznych i prawnych decyzji; art. 126 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że istnieją w sprawie podstawy do wydania decyzji podczas, gdy kanalizacja była nielegalna i została usunięta zgodnie z prawem przez właściciela, zatem nie doszło do zaistnienia żadnej siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia szkodzie, a po prostu podmiot uprawniony - właściciel usunął bezprawnie położoną kanalizację, ponieważ nie chciał tego uczynić ani podmiot, który ją bezprawnie położył, ani podmiot, który aktualnie z niej korzystał; art. 126 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, że istnieją podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy "niedrożny" kanał był nielegalny i został zgodnie z prawem własności usunięty przez właściciela gruntu i po prostu go nie ma, czyli nie było i nie ma "niedrożności" ani "awarii" spowodowanej siłą wyższą. Uzasadniając zarzuty skarżący wywiódł, że organ I instancji świadomie zataił rzeczywisty stan rzeczy (usunięcie fragmentu kanalizacji przez właściciela – skarżącego) i pod pozorem usunięcia awarii dążył do bezprawnego posadowienia kanalizacji na działce skarżącego. Skarżący podkreślił również, że kilkukrotnie bezskutecznie wzywał zainteresowane podmioty do usunięcia kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] września 2019 r. skarżący wskazał na wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r. (I OSK 2319/17), którym oddalono skargę kasacyjną od wspomnianego wyżej wyroku WSA w Lublinie z 27 września 2016 r. (II SA/Lu 84/16). W ocenie skarżącego wyrok ten świadczy o nierespektowaniu stanowiska wyrażonego przez ten sam Sąd w sprawie I OSK 567/17. Zdaniem skarżącego kluczową kwestią, która wymaga jednoznacznej odpowiedzi jest to, czy nielegalnie położona sieć kanalizacji (pomimo wstrzymania wykonania decyzji pozwalającej na jej ułożenie oraz definitywnego unicestwienia tej decyzji – jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego) może być ponownie układana pod pretekstem usuwania awarii, w sytuacji gdy żadna awaria nie miała miejsca, gdyż nielegalna kanalizacja została po prostu usunięta przez właściciela nieruchomości, po bezskutecznych wezwaniach do jej usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kluczowym problemem w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że w kwestii spornej kanalizacji, która znajduje się na działce skarżącego, zostały wydane dwa prawomocne wyroki sądów administracyjnych. Z jednej strony jest to wyrok z 15 stycznia 2019 r. (I OSK 567/17), którym NSA uchylił zarówno wyrok WSA w Lublinie z 27 września 2016 r. (II SA/Lu 84/16), jak i wydane w obydwu instancjach decyzje administracyjne dotyczące zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość skarżącego sieci kanalizacji sanitarnej w trybie art. 124 u.g.n. Z drugiej strony, należy mieć na uwadze wyrok z 1 sierpnia 2019 r. (I OSK 2319/17), którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z 24 maja 2017 r. (II SA/Lu 176/17), tym samym prawomocnie przesądzając ocenę legalności decyzji z [...] listopada 2016 r. i z [...] stycznia 2017 r., zezwalających na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego w celu usunięcia niedrożności kanału sanitarnego. Obydwa te orzeczenia, jako prawomocne trzeba respektować i uwzględnić przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy. Skarżący upatruje sprzeczności w tych prawomocnych wyrokach, tak przynajmniej można interpretować treść jego pisma procesowego z [...] września 2019 r. (stwierdzenie, że wyrok w sprawie I OSK 2319/17 świadczy o nierespektowaniu stanowiska wyrażonego przez ten sam Sąd w sprawie I OSK 567/17). W rzeczywistości nie ma sprzeczności między tymi orzeczeniami, a cała istota problemu sprowadza się do dostrzeżenia zasadniczych różnic w przedmiotach tych spraw. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podtrzymuje pogląd wyrażony we wcześniejszym wyroku z [...] maja 2017 r., że dla oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 126 u.g.n. zasadniczo nie ma znaczenia ocena legalności samego usytuowania kanału kanalizacyjnego, czyli decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. Jak wskazano w powołanym wcześniejszym wyroku, przepis art. 126 u.g.n. nie uzależnia udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości od legalności znajdujących się na niej urządzeń, które powodują zagrożenie i które w związku z tym wymagają czynności naprawczych. Obie instytucje (uregulowane w art. 124 i art. 126 u.g.n.) różnią się między sobą istotnie zakresem czynności, do jakich można w trybie decyzji udzielić zezwolenia, jak również czasem trwania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela. Oceniając skutki wyroku NSA w sprawie I OSK 567/17, dotyczącej ograniczenia prawa własności skarżącego przez udzielenie zezwolenia na założenie sieci kanalizacyjnej na jego działce, należy wziąć pod uwagę fakt, że sporna sieć kanalizacyjna to obiekt liniowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej jako: P.b.; zob. art. 3 pkt 3a: przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego). Instalacje znajdujące się na działce skarżącego stanowią jedynie fragment tego obiektu liniowego i nie są samodzielne, ani w sensie faktycznym, ani prawnym. Usunięcie fragmentu sieci kanalizacyjnej i to w drodze czynności faktycznej dokonanej przez skarżącego, jedynie na obszarze jego działki, nie może być rozumiane jako usunięcie w ogóle obiektu liniowego. Prowadzi to do wniosku, że obiekt liniowy w postaci spornej sieci kanalizacyjnej nadal istnieje w sensie prawnym, pomimo uchylenia decyzji zezwalającej na ograniczenie własności skarżącego w trybie art. 124 u.g.n., prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Co więcej, uchylona przez NSA decyzja stanowiła jedynie element procesu inwestycyjno-budowlanego w zakresie realizacji spornej sieci kanalizacyjnej. Budowa tego rodzaju obiektu liniowego jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia, ale wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. c) P.b.). Z akt sprawy nie wynika, czy takie zgłoszenie miało miejsce, fakt realizacji inwestycji pozwala domniemywać, że dokonano takiego zgłoszenia i właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Jednoznaczne ustalenia w tym zakresie nie są zresztą konieczne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Odpadnięcie istotnego elementu procesu realizacji obiektu liniowego, w odniesieniu do jego fragmentu, samo w sobie nie skutkuje podważeniem podstaw prawnych istnienia obiektu liniowego jako całości. Nie można żadną miarą zgodzić się ze stwierdzeniem, że wykonanie wyroku NSA polega na prostej czynności faktycznej "wykopania" fragmentu sieci kanalizacyjnej na działce skarżącego. Specyfika obiektu liniowego polega na tym, że czynności związane z usunięciem muszą dotyczyć całości obiektu. Usunięcie sieci kanalizacyjnej to w świetle przepisów prawa budowlanego nic innego jak rozbiórka obiektu budowlanego (liniowego), konieczne jest zatem przestrzeganie wymogów wynikających z Prawa budowlanego. W obowiązujących przepisach ustawodawca nie wprowadził w odniesieniu do tego rodzaju robót budowlanych żadnej formy reglamentacji. Jak wspomniano wyżej, budowa obiektu liniowego nie wymaga w aktualnym stanie prawnym pozwolenia lecz zgłoszenia. Rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki, nie wymaga pozwolenia (art. 31 ust. 1 pkt 2 P.b.). Ustawodawca wprowadził obowiązek dokonania zgłoszenia rozbiórki, dotyczy on jednak budynków i budowli wymienionych w art. 31 ust. 1 pkt 1 P.b., a nie pkt 2, który odnosi się do spornej sieci kanalizacyjnej. Trzeba przy tym dodać, że jak wskazano w uchwale NSA z 13 października 2016 r. (II OPS 1/16), nawet do takich robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Konkludując powyższe wywody, przy uwzględnieniu specyfiki spornej kanalizacji sanitarnej: po pierwsze nie jest możliwe usunięcie jedynie jej fragmentu, gdyż wpływa to na stan całego obiektu, który nie może pełnić swojej funkcji, po usunięciu fragmentu linii. W związku z tym w grę wchodzić może jedynie rozbiórka całego obiektu liniowego. Po drugie, niedopuszczalność samodzielnego usunięcia fragmentu spornej kanalizacji wynika także z jej statusu prawnego – stanowi ona odrębny od własności gruntu (skarżącego) przedmiot prawa własności, przysługującej przedsiębiorcy przesyłowemu, czyli aktualnie spółce [...], według informacji znajdujących się w aktach sprawy (por. art. 49 § 1 k.c.: urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa). Po trzecie, w sytuacji, gdyby inwestor lub podmiot, którego własnością jest sporny obiekt liniowy nie dokonał rozbiórki, do której nie musi uzyskiwać ani pozwolenia, ani dokonywać zgłoszenia, zgodne z prawem usunięcie obiektu (ewentualnie – doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jeśli jest to możliwe) może nastąpić tylko w konsekwencji przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50-51 P.b. Wśród rozstrzygnięć, jakie mogą zostać wydane w tym postępowaniu jest również nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli w inny sposób nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem W sensie prawnym zatem, dopóki inwestor lub właściciel obiektu nie dokona rozbiórki całego obiektu liniowego lub też dopóki nie zostaną wydane ostateczne decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę, obiekt nie może być zgodnie z prawem usunięty i musi być cały czas traktowany jako istniejący. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej stanowisko tutejszego sądu (wyrok w sprawie II SA/Lu 176/17), zaakceptowane przez NSA (wyrok w sprawie I OSK 2319/17), że legalność podstawy prawnej usytuowania spornej kanalizacji (decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n.) nie przesądza o dopuszczalności wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 126 u.g.n., trzeba stwierdzić w konkluzji, że dopóki sporny obiekt liniowy istnieje, nie zostanie usunięty w sposób zgodny z prawem, dopóty istnieje podstawa do ewentualnego stosowania instytucji czasowego zajęcia nieruchomości w trybie art. 126 u.g.n., pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy pod kątem przesłanek z art. 126 u.g.n. Na skutek usunięcia przez skarżącego fragmentu linii kanalizacyjnej przebiegającej przez jego działkę (potwierdza to sam skarżący), zaistniało realne niebezpieczeństwo zalewania posesji przy ul [...] ściekami fekalnymi, co bez wątpienia stanowiło zagrożenie dla środowiska naturalnego (wsiąkanie ścieków do gruntu). Istnienie stanu wyższej konieczności potwierdzał również problem odprowadzanie ścieków z budynku wielorodzinnego znajdującego się na tej nieruchomości. Organy nie miały podstaw do kwestionowania argumentów podmiotu wnioskującego o zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości, który podkreślał, że wprowadzono pewne środki zaradcze (odpompowywanie ścieków), jednakże mają one charakter jedynie doraźny i nie niwelują wspomnianego niebezpieczeństwa. Niesporne jest przy tym, że właściciel nieruchomości nie wyrażał zgody na jej udostępnienie celem podjęcia działań zapobiegającym wspomnianym zagrożeniom. Należy przy tym zauważyć, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji wynikało wprost z art. 126 ust. 2 u.g.n. W świetle powyższych wywodów niezasadne są podniesione w skardze zarzuty – zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 126 u.g.n.), jak i przepisów postępowania (art. 15, art. 108 § 1, art. 107 § 3, art. 138 k.p.a.). W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).