II SA/Lu 351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r. wydaną przez Wójta Gminy nr. [...]; II. przyznaje [...] M. N. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił nakazania G. D. D. K. i A. w W. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wobec wystąpienia zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. działki nr 2371. wskazując, że nie zachodzą przesłanki wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 1-3 ustawy prawo wodne. W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. właścicielka działki nr 2371 podniosła, że organ I instancji nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, które miały wpływ na wynika sprawy. Przede wszystkim odwołująca wskazała, że organ nie odniósł się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. sprzecznych ze sobą opinii biegłych i dowodów przedstawionych przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, konieczne jest ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie lub wręcz przeciwnie ze zmianą stanu wody nie mamy do czynienia. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium podzieliło stanowisko organu I stancji, mając na względzie opnie Z. S., L. G. i D. F. oraz częściowo opinię B. S. W opiniach tych wskazano, iż poziom wód w piwnicy skarżącej ma bezpośredni i stały związek z poziomem wód gruntowych. Teza ta – jak podnosi organ - została potwierdzona również w zeznaniach świadków A. D., R. i A. L., którzy wbrew twierdzeniom strony nie posiadają żadnego interesu faktycznego i prawnego w załatwieniu sprawy. Z kolei tezy wynikające z opinii F. Z. i B. S. w zakresie okresowego zwiększania zalewania nieruchomości skarżącej przez wody pochodzące z drogi krajowej nr 12 i nieruchomości P. R., uznał za niewiarygodne, zwłaszcza w kontekście podjęcia przez biegłego F. Z. ustaleń po ponadnormatywnych odpadach. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że budowę drogi wykonano zgodnie z przyjętym i zaakceptowanym przez organy właściwe projektem i wydaną po analizie stosowną decyzją budowlaną. Wobec powyższego Kolegium zaakceptowało stwierdzenie, iż przyczyną okresowych podtopień piwnicy w budynku skarżącej jest wysoki poziom wód gruntowych i w jego kontekście nieskuteczna izolacja wodochronna tego budynku, to dane w sprawie rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa wodnego. Poza tym brak jest – wobec takiego materiału dowodowego - konieczność przeprowadzania nowych dowodów w celu wyjaśnienia spornych okoliczności. Odnosząc się do zarzutów T. S. organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji czyni zadość art. 11 art. 107 § 3 k.p.a. i przytoczył na potwierdzenie prawidłowości przyjętego stanowiska liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Podsumowując Kolegium wskazało, że organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia, wykazał, z których dowodów korzystał, z których zaś nie i dlaczego, które z nich uznał za wiarygodne, a które za niewiarygodne i z jakich przyczyn. W świetle opinii biegłych, którym przyznano wiarygodność w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy wybudowaniem ciągu pieszego a zalewaniem budynku na działce nr 2371, woda w piwnicy budynku na działce nr 2371 występowała przed wybudowaniem ciągu pieszego przy drodze krajowej nr 12. Wobec tego decyzję organu I instancji uznał zatem za prawidłową. T. S. nie zgodziła się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i wniosła na nią skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a w szczególności: art. 7 k.p.a., 77 par. 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 29 ustawy Prawo wodne. Do skargi dołączyła opinie uzupełniającą biegłego J. C. z dnia 21 marca 2013 r. W uzasadnieniu wskazała, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie miały obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, korzystając z dostępnych środków dowodowych zwłaszcza, że w trakcie postępowania skarżąca zwracała uwagę na poważne mankamenty materiału dowodowego, przedstawiając merytoryczne argumenty - w tym załączając w piśmie z dnia 26 lipca 2012 r. do akt sprawy opinię biegłego J. C., wnosząc o zaliczenie tego dokumentu w poczet materiału dowodowego. Według tego biegłego, przeprowadzone prace budowlane związane z wykonaniem ciągu pieszego poprzez utwardzenie kostką brukową, wyprofilowanie skarpy miały ewidentnie wpływ na zmianę stanu wód na gruncie T. S., a w szczególności wpłynęły na zwiększenie szybkości spływu wód powierzchniowych z pasa drogowego na nieruchomość skarżącej. Ponadto po przeanalizowaniu projektu budowlanego i dokumentacji technicznej dotyczącej budowy ciągu pieszo - jezdnego biegły stwierdził, że w projekcie nie uwzględniono odprowadzenia wód spływających z budowli drogowych, co nie zabezpiecza budynku mieszkalnego T. S. przed niszczącym działaniem wody spływającej z pasa drogowego a wręcz powoduje jej zalewanie. Biegły wskazał także, iż projekt ciągu pieszo-jezdnego został opracowany niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt ten nie przewiduje odwodnienia drogi. Skutkuje to tym, iż wykonanie ciągu pieszego wg rozwiązań w projekcie powoduje zalewanie wodą opadową ściany budynku skarżącej i przedostawanie się jej do piwnicy. Według biegłego okoliczności te wskazują, że właściciel drogi (str. 16 opinii) naruszył art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, gdyż zmienił stan wody na gruncie skarżącej, poprzez remonty drogi i budowę ciągu pieszego, co negatywnie wpłynęło na stosunki wodne na sąsiednich działkach z drogą. Jak podniosła skarżąca organy obu instancji całkowicie pominęły powyższy dowód. Jej zdaniem organy były zobowiązane rozpatrzeć dołączoną opinię (ewentualnie potraktować ją jako opinię prywatną) oraz odnieść się do wskazanych w niej twierdzeń, czego jednak w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W sytuacji bowiem kiedy w sprawie prezentowane są odmienne oceny, to obowiązkiem organu orzekającego jest skonfrontowanie tych ekspertyz w toku postępowania. Zaskarżona decyzja bezkrytycznie opiera się przede wszystkim na wnioskach wynikających z opinii biegłego Z. S. w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się inne, szczegółowe opinie biegłego F. Z., B. S. oraz ww. J. C., które w sposób całkowicie odmienny oceniają stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Poza tym z opinii biegłego F. Z. jednoznacznie wynika, że wykonany system odwodnienia pasa drogowego drogi krajowej nr 12 na odcinku skrzyżowania z ulicą N. w stronę mostu nad rzeką K. jest niepełny i nie jest wykonany prawidłowo, a wykonane urządzenia wodne nie eliminują zalewania posesji T. S. Istniejący system odwodnienia pasa drogowego drogi krajowej wymaga modernizacji i wykonania uzupełniających urządzeń wodnych. Stwierdzenia natomiast biegłego Z. S., iż projekt G.D. został wykonany poprawnie, zgodnie ze stosowanymi rozwiązaniami drogowymi i nie ma konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek przebudowy urządzeń drogowych, jest stanowiskiem dowolnym i nie popartym przepisami prawa. Skarżąca nie zgadza się również z twierdzeniem organów, iż świadkowie A. D. i A. L. nie posiadali żadnego interesu faktycznego i prawnego w załatwieniu sprawy. A. L (wykonawca projektu ciągu pieszego) oraz A. D. (zastępca kierownika rejonu) są to osoby od szeregu lat zatrudnione w branży geodezyjnej, które uczestniczyły w realizacji przedmiotowego projektu i w związku z tym faktem są bezpośrednio zainteresowane w negatywnym dla skarżącej rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Natomiast skarżąca zauważa, że niesłusznie bez podania przyczyny odmówiono wiary i nie odniesiono się do zeznań pozostałych świadków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Postępowanie w przedmiocie ustalenia czy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.) jest zwykłym postępowaniem administracyjnym, rządzącym się regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca regulując to postępowanie zdecydował się oprzeć je na zasadzie prawdy materialnej. Z zasady tej wynika obowiązek organów administracji podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego zostało powierzone organowi administracji, który sam decyduje, czy do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy konieczne jest skorzystanie z określonych środków dowodowych (art. 77 § 2, 3 i 4 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a.). Jednakże, w celu ochrony interesów strony i zagwarantowania jej realnego prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (w tym postępowaniu dowodowym). W tym zakresie ustawodawca ograniczył zarazem dyskrecjonalną władzę organu prowadzącego postępowanie, zastrzegając iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że w toku postępowania administracyjnego T. S. ustosunkowując się do sporządzonej przez biegłego Z. S. opinii, przedstawiła kontropinię biegłego J. C., która została wydana na zlecenie Sądu Okręgowego w L. I Wydział Cywilny w celu ustalenia wpływu wykonanego ciągu pieszego na zalewanie nieruchomości T. S. (załącznik do pisma skarżącej z dnia 26 lipca 2012r., k. 107 i nast. akt admin. I instancji). W uzasadnieniu pisma przewodniego skarżąca zakwestionowała ustalenia biegłego Z. S., wskazując, że są one bardzo ogólnikowe, nierzetelne i niekompetentne. Wskazała, że ustalenia zawarte w tej opinii są rażąco sprzeczne z wnioskami zawartymi w opinii sporządzonej przez J. C. i wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii sporządzonej w postępowaniu cywilnym. Wielokrotnie przy tym podkreślała, że zakres i wnioski tej opinii mają wpływ na wynik postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia czy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na jej działkę w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Okoliczności powołane w powyższym piśmie skarżąca powtórzyła następnie w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy, jak i w skardze do wojewódzkiego sądów administracyjnego. Natomiast organy administracji zarówno, I instancji, jak i II instancji nie odniosły się do powyższego wniosku i nie uzasadniły przyczyny zajętego w tym zakresie stanowiska. Takie działanie organów jest nieprawidłowe i nie wzbudza zaufania do władzy publicznej. Trzeba bowiem wskazać, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z tym, że dowód przedstawiony przez T. S. stanowi opinię biegłego sądowego sporządzoną w postępowaniu cywilnym w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem przez wybudowanie prawidłowego odwodnienia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] P.-K. i osuszenia budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. P. 39, organy orzekając w sprawie na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne nie powinny pomijać tej opinii, bowiem może być ona środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 k.p.a., który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 k.p.a. Organ w tym przypadku ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, może stanowić podstawę do wydania decyzji. Jeśli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłoszony na tezę odmienną od przyjętej przez organ administracji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, dowód taki powinien być dopuszczony. Trzeba mieć tutaj na uwadze okoliczność, że opinia biegłego sporządzona dla ustalenia czy wybudowanie przez G.D. ciągu pieszego wpływa na zalewanie nieruchomości T. S., może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Poza tym opinia biegłego nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie pewną oceną stanu rzeczywistego. Dwie sporządzone opinie mogą zawierać diametralnie różne wnioski, a dopiero od oceny organu administracji uzależnione jest, która zostanie przyjęta za podstawę ustaleń faktycznych. W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów. Uznanie opinii biegłego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii - zwłaszcza gdy odwołująca ją kwestionuje innym dowodem - w świetle wskazówek wiedzy, innych dowodów, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało wziąć pod uwagę wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z prywatnego dokumentu jakim była opinia sporządzona w toku postępowania cywilnego (sygn. akt [...]). Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji winny uczynić zadość żądaniu skarżącej w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, a następnie ustalić i ocenić stan faktyczny w sprawie w oparciu o pełny materiał dowodowy zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. 75 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).