II SA/Lu 352/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza na rzecz skarżącego K. Z. od Wojewody kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania K. Z. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego kat. II, na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer ewidencyjny [...] położonej w miejscowości K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 129 § 2 kpa , strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W rozpoznawanej sprawie wspomniana decyzja została doręczona K. Z. w dniu 20 marca 2019 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie jej odbioru decyzji, a więc od dnia następnego rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu na jej zaskarżenie. Tymczasem odwołanie wpłynęło do organu I instancji już w dniu 19 marca 2019 r., a więc przed datą w której odebrano decyzję. Zdaniem organu w sytuacji, w której decyzja nie została doręczona, bądź doręczenie zostało dokonane z obrazą przepisów kpa, normujących kwestię doręczenia, brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął się bieg terminu do złożenia odwołania. W tej sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Nie jest bowiem prawnie możliwe rozpatrzenie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Aby bowiem decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę trzeba uprzednio doręczyć stronie. Wniesienie zaś odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności należy ocenić jako przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych polegających na obowiązku organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, LEX nr 523914). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Z. zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny na wpływ na rozstrzygnięcie tj. art.7, 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla dopuszczalności odwołania od decyzji Starosty [...] , w szczególności zaś pominięcie faktu, iż przedmiotowa decyzja została mu doręczona za pokwitowaniem przez pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego [...] A. P. w siedzibie tego wydziału w dniu 15 marca 2019 roku co powodowało, że weszła ona do obrotu prawnego, a odwołanie od tej decyzji złożone w dniu 19 marca 2019 roku było dopuszczalne i złożone z zachowaniem ustawowego terminu, co winno skutkować jego przyjęciem i rozpoznaniem. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji z dnia [...] marca 2019 roku, na którym znajduje się jego własnoręczne pokwitowanie świadczące o doręczeniu zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. K. pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego [...] - na okoliczności doręczenia w dniu 15 marca 2019 roku przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podał, że do doręczenia decyzji doszło dwukrotnie, raz w siedzibie Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego [...] drugi raz natomiast przez pocztę w dniu 20 marca 2019 roku. Decyzja jaką otrzymał miała wszystkie cechy legalności przez co w żadnej mierze nie mógł przypuszczać, że na skutek takiego doręczenia nie otworzył się dla niego termin 14 dni do złożenia odwołania. Odwołanie takie złożył w dniu 19 marca 2019 roku. Otrzymanie pocztą drugiego egzemplarza decyzji w niczym nie nasunęło wątpliwości co do tego od kiedy uzyskał uprawnienia do odwołania się szczególnie, gdy odwołanie już złożył i zostało ono przyjęte. Wydaje się bowiem, że podobnie jak każda osoba, która znalazłaby się w takiej sytuacji, mógł zasadnie uznać, iż przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy i, że doręczenie mu decyzji nastąpiło w dniu 15 marca 2019 r. Powyższe wymaga przeprowadzenia dowodu z dokumentów z akt sprawy ewentualnie dowodu z zeznań pracownika A. K. na powyższą okoliczność. Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej, być może czasami nieudolnie, czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji, czy postanowienia. Jako skrajnie formalne należałoby bowiem traktować podejście, które pozbawiłoby stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed odebraniem decyzji w sytuacji, gdy organ za skuteczne z punktu prawnego uznaje doręczenie pocztowe, a nie takie, które nastąpiło w siedzibie organu. W ocenie skarżącego taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 kpa, jest błędna i narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnił dodatkowo, że akta sprawy nie zawierają pokwitowania przez skarżącego odbioru decyzji w dniu 15 marca 2019r. Data ta potwierdza odbiór 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zasadą określoną w art. 109 kpa jest doręczenie decyzji stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 kpa). Stosownie do art. 42 §1 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jak podkreśla się w doktrynie w postanowieniach art. 42 zawarto unormowanie doręczenia w trybie zwykłym (§ 1) oraz w trybach dodatkowych (§ 2 i 3). Przy doręczaniu pism adresowanych do osób fizycznych w pierwszej kolejności stosuje się podstawową regułę doręczenia właściwego określoną w § 1, charakter uzupełniający ma postanowienie § 2, normujące możliwość doręczenia wykorzystywaną dodatkowo, natomiast § 3 może mieć zastosowanie w przypadkach wyjątkowych (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 242-243). Bez wątpienia rację ma organ dowodząc, że skoro warunkiem wniesienia środka zaskarżenia jest doręczenie decyzji, to jego złożenie przed doręczeniem decyzji, jako przedwczesne jest niedopuszczalne. Bieg terminu do wniesienia odwołania należy ustalić, stosownie do art. 57 § 1 kpa, na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji, wniesienie środka zaskarżenia przed tym dniem wyłącza zatem merytoryczne jego rozpoznanie przez organ. W tym zakresie sąd podziela prezentowany w judykaturze i doktrynie pogląd, że wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji jest niedopuszczalne, a wydanie decyzji przez organ odwoławczy jest wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016r., II OSK 1622/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015r., II OSK 2790/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Słusznie jednak uważa również skarżący, że przepisy dotyczące doręczeń mają charakter gwarancyjny dla strony, a nie dla organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty, obciąża wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1761/11 i 30 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2012/12 opubl. w CBOSA). Prawdą jest, że na decyzji z dnia 15 marca 2019r. zamieszczona jest jedynie adnotacja "kwituję odbiór dokumentacji 15.03.19r." z podpisem skarżącego. Według organu oznaczało to odbiór 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Jest jednak zupełnie oczywiste, że jeśli skarżący potwierdza także odbiór w tej dacie decyzji nie ma żadnego powodu dla którego należałoby zakwestionować prawidłowość dokonania doręczenia przez organ w trybie art. 46 § 2 kpa. W takiej zaś sytuacji nie można uznać, że doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 20 marca 2019r. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie może być uznane jako ponowne doręczenie. Doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz. Trzeba też mieć na uwadze, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przewidzianej, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., II OSK 855/14, wyroki NSA z 10 k z 17 lipca 2013 r., II FSK 2028/12, z 2 września 2010 r., II FSK 636/09 opubl. w CBOSA). Stwierdzenie zatem niedopuszczalności odwołania jako złożonego przedwcześnie przed doręczeniem decyzji nie miało odpowiednich podstaw. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r. poz. 1302) należało uchylić zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz. U z 2015r. poz. 1800 ze zmianami ). Obejmują one kwotę wpisu od skargi w kwocie [...]zł, oraz koszty zastępstwa procesowego adwokata w kwocie [...]zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.