II SA/Lu 354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie pobytu w mieszkaniu chronionym uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał M. O. świadczenie w postaci pobytu w mieszkaniu chronionym na okres od [...] kwietnia 2017r. do [...] września 2017r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] października 2017r. ten sam organ umorzył postępowanie w sprawie przyznania wspomnianego świadczenia w miesiącu październiku 2017r. z powodu rezygnacji strony. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 2014r. po rozpoznaniu wniosku M. O. z [...] października 2017r. odmówiono przyznania pomocy w formie umieszczenia w mieszkaniu chronionym od października 2017r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z [...]października 2017r. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania M. O. przyznania pomocy w formie pobytu w mieszkaniu chronionym w miesiącu październiku 2017r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 53 ust.1 ustawy z dnia [...] marca 204r. o pomocy społecznej ( Dz. U z 2017r. poz. 1769 ) osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, w szczególności osobie z zaburzeniami psychicznymi, osobie opuszczającej pieczę zastępczą w rozumieniu przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zakład dla nieletnich, a także cudzoziemcowi, który uzyskał w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust.1 pkt.1 lit.c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, może być przyznany pobyt w mieszkaniu chronionym. Mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą osoby tam przebywające, pod opieką specjalistów, do prowadzenia samodzielnego życia lub zastępującą pobyt w placówce zapewniającej całodobową opiekę ( ust.2 ). Organ przypomniał, że podczas pobytu e mieszkaniu chronionym na podstawie decyzji z [...] marca 2017r. strona naruszała obowiązujący ja regulaminie organizacji i zasad funkcjonowania mieszkania chronionego. Zgodnie z jego § 6pkt.1a w mieszkaniu nie mogą przebywać osoby wstanie nietrzeźwym lub pod wpływem substancji psychoaktywnych. Podkreślił, że na podstawie art. 50 §1 kpa strona została wezwana do stawiennictwa w OPS jednakże, mimo odebrania przesyłki, z tego obowiązku się nie wywiązała. Zostało to odebrane przez organ jako brak współdziałania w rozwiązywaniu swoich problemów, co zgodnie z art. 11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Oran wskazał, że stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wprawdzie wnioskodawczyni, mimo wezwania w dniu [...] stycznia 2018 r. do udziału w czynnościach, nie stawiła się w OPS celem złożenia wyjaśnień, co do aktualnej sytuacji bytowej, jednak Kolegium uznało, że jej nieobecność była usprawiedliwiona. Z przedstawionej karty informacyjnej wystawionej w dniu [...] stycznia 2018 r. przez lekarza Uzdrowiska K. S.A. G. w P. Z. O. Sanatoryjny Szpitala Uzdrowiskowego, wynika bowiem, że przebywała w placówce w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] stycznia 2018 r. Ponadto J. G., który odebrał wezwanie, poinformował o braku możliwości przekazania przesyłki, gdyż adresatka przebywa poza miejscem zamieszkania na leczeniu. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, organ winien ponownie podjąć czynności celem rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r., ustalić aktualną sytuację bytową strony, stwierdzić czy zachodzą postawy do przyznania prawa do wnioskowanego oraz wyjaśnić jakiego okresu dotyczył wniosek. Z analizy dokumentów nie wynika, aby strona ubiegała się o przyznanie pomocy poprzez zapewnienie pobytu w mieszkaniu chronionym wyłącznie w październiku 2017 r., jak to przyjął organ w zaskarżonej decyzji. W sprzeciwie od powyższej decyzji M. O. stwierdziła, że nie rezygnowała z ubiegania się o pobyt w mieszkaniu chronionym. Musiała oddać klucze do mieszkania, ponieważ nie przedłużono jej dotychczasowej umowy. Nie miał gdzie się podziać, serce pękało jej z bólu, pomógł jej J. G., udostępniając mieszkanie swojej siostry. Podała, że nie ma możliwości wynajęcia mieszkania, jest wyczerpana fizycznie i psychicznie. Od trzech lat oczekuje na mieszkanie komunalne, a więc organy mogły podjąć decyzję o przyznaniu lokalu i mieć ją " z głowy". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że zasadą, jaką powinien kierować się organ odwoławczy, jest nie tylko weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Stąd też wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia musi być traktowane jako wyjątek. Jak się uznaje, możliwość taka powstaje jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji zostało przeprowadzone na tyle wadliwie, że nie ma możliwości jego uzupełnienia przed organem II instancji, Chodzi zatem o sytuację, gdy organ II instancji zmuszony byłby do przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, które stanowić miałoby podstawę wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Niedopuszczalne zatem jest dokonanie przez organ II instancji wyłącznie weryfikacji decyzji organu I instancji i wytknięcie błędów i niedoskonałości w przeprowadzonym postępowaniu. Stosując wspomniany przepis organ odwoławczy musi wykazać, że nie miał możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ nie był w stanie uzupełnić materiału dowodowego w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia tej sprawy. Z reguły przyjmuje się, że konieczność ponownego rozstrzygania sprawy przez organ I instancji winna mieć miejsce, gdy w sprawie w ogóle postępowania wyjaśniającego nie przeprowadzono lub naruszono przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, także przy zastosowaniu przez ten organ art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji (vide: wyroki NSA z 20 kwietnia 2018r. I OSK 2845/17, 14 lutego 2017r. II OSK 1386/15; dnia 15 grudnia 2016r. II OSK 1427/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podkreślić trzeba, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie omawianego przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej wspomnianym przepisem, o czym wprost stanowi art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ). W rozpatrywanej sprawie zaistnienie przesłanek o jakich stanowi art. 138 § 2 kpa nie ma miejsca. Bez wątpienia Kolegium stosując wspomniany przepis nie wskazywało na jakiekolwiek braki w zebranym materiale dowodowym, skupiając się wyłącznie na wadliwej ocenie powodów niestawiennictwa skarżącej w organie I instancji, pozostawiając także temu organowi rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Wystarczy jednak zauważyć, że nawet po stwierdzeniu wadliwości jego stanowiska, zgromadzone w sprawie dowody w zasadniczej części ujawnione we wniosku skarżącej o przyznania pomocy w formie pobytu w mieszkaniu chronionym, ale również oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 kpa, oświadczenia o dochodach, oświadczenie o stanie majątkowym oraz notatki służbowe pracowników socjalnych były na tyle wystarczające, aby na ich podstawie wniosek rozstrzygnąć. Właściwie nie jest wiadomym, na czym opierano przekonanie o niewystarczającym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, tym bardziej, że decyzja z [...] stycznia 2018r. dotyczyła odmowy przyznania świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym w jednym tylko miesiącu - październiku 2017r. Nie jest natomiast możliwe, co wydaje się oczywiste, przyznanie tej formy pomocy z datą wsteczną. Kolegium stwierdza wprawdzie, że nie ustalono, na jaki okres skarżąca żądała przyznania tej formy pomocy, jednak w aktach znajduje się także decyzja z [...] listopada 2017r. o odmowie przyznania świadczenia od października 2017r., a więc obejmuje częściowo ten sam okres. Poza tym w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 § 1 kpa Kolegium mogło uzyskać w tym zakresie informację od skarżącej. Nie jest zatem jasne, jakie okoliczności należało nadal ustalać. Pozostawienie w tej sytuacji odwołania bez merytorycznego rozpoznania nie odpowiada przesłankom wskazanym w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1367 ) zaskarżoną decyzję należało uchylić.