II SA/Lu 355/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Sejmiku Województwa w sprawie przyznania najemcy pierwszeństwa w nabyciu budynku, wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości oraz udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości oddala skargę. Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 28 lutego 2011 r. podjął między innymi dwie uchwały na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 34 ust. 6 i 6a , art. 68 ust. 1 pkt 7 , ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego Nr XXII/380/09 z dnia 30 czerwca 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas nieoznaczony lub oznaczony dłuższy niż 3 lata, zasad zawierania kolejnych umów na czas oznaczony do lat 3 między tymi stronami umowy, jeżeli przedmiotem umowy jest ta sama nieruchomość (Dz.Urz.Woj.Lubelskiego Nr 106, poz. 2638). W uchwale Nr VI/78/11 w sprawie przyznania najemcy pierwszeństwa w nabyciu budynku mieszkalnego, wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, stanowiącej własność Województwa Lubelskiego, położonej w B., Gmina Ł. oraz udzielenia bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości - - w § 1 przyznał najemcy P. C. pierwszeństwo w nabyciu zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr ... o pow. 0,4404 ha położonej w B., stanowiącej własność Województwa Lubelskiego; - w § 2 wyraził zgodę na sprzedaż najemcy w trybie bezprzetargowym nieruchomości, w § 3 w pkt 1 wyraził zgodę na udzielenie przez Zarząd Województwa Lubelskiego, przy sprzedaży najemcy w trybie bezprzetargowym budynku mieszkalnego, o którym mowa w § 1, bonifikaty w wysokości 80% od ceny budynku ustalonej, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, pod warunkiem zrzeczenia się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z tytułu nakładów i kaucji mieszkaniowych; - w § 3 pkt 2 wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 80% od ceny części gruntu związanej z budynkiem mieszkalnym, określonej jako iloczyn ceny gruntu, udzielonej bonifikaty i ilorazu powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego do łącznej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego; - w § 4 wyraził zgodę na sprzedaż budynku gospodarczego za cenę równą jego wartości - w § 5 wykonanie uchwały powierzył Zarządowi Województwa Lubelskiego. W uchwale Nr VI/79/11 w sprawie przyznania najemcy pierwszeństwa w nabyciu budynku mieszkalnego, wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, stanowiącej własność Województwa Lubelskiego, położonej w O. Gmina T. oraz udzielenia bonifikaty od sprzedawanej nieruchomości – - w § 1 przyznał najemcy J. K. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, oznaczonej jako działka nr ... o pow. 0,4747 ha w O., gmina T., stanowiącej własność Województwa Lubelskiego; - w § 2 wyraził zgodę na sprzedaż najemcy w trybie bezprzetargowym w/w nieruchomości; - w § 3 pkt 1 wyraził zgodę na udzielenie przez Zarząd Województwa Lubelskiego przy sprzedaży najemcy w trybie bezprzetargowym budynku mieszkalnego – bonifikaty w wysokości 80% od ceny budynku ustalonej zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez rzeczoznawcę majątkowego, pod warunkiem zrzeczenia się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z tytułu nakładów i kaucji mieszkaniowych; - w § 3 pkt 2 wyraził zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 80% od ceny części gruntu związanej z budynkiem mieszkalnym, określonej jako iloczyn ceny gruntu, udzielonej bonifikaty ilorazu powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego do łącznej powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego; - w § 4 wyraził zgodę na sprzedaż budynku gospodarczego za cenę równą jego wartości; - w § 5 wykonanie uchwały powierzył Zarządowi Województwa Lubelskiego. Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 marca 2011 r. Nr NK.II.4131,114,2011 działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o Samorządzie Województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) stwierdził nieważność uchwał Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 lutego 2011 r.: 1) Nr VI/78/11 w sprawie przyznania najemcy pierwszeństwa w nabyciu budynku mieszkalnego i gospodarczego wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym stanowiącej własność Województwa Lubelskiego, położonej w B., Gmina Ł. oraz udzielenia bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości – w części obejmującej jej § 3 ust. 1 w brzmieniu: "pod warunkiem zrzeczenia się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z nakładów i kaucji mieszkaniowych" oraz 2) Nr VI/79/11 w sprawie przyznania najemcy pierwszeństwa w nabyciu budynku mieszkalnego, wyrażenia zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym, stanowiącej własność Województwa Lubelskiego położonej w O., Gmina T. oraz udzielenia bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości – w części obejmującej jej § 3 ust. 1 w brzmieniu: " pod warunkiem zrzeczenia się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z tytułu nakładów i kaucji mieszkaniowych". W ocenie Wojewody zakwestionowane postanowienia obydwu uchwał podjęte zostały bez podstawy prawnej i stanowią istotne naruszenie art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazany przepis nie daje podstaw do uzależniania w uchwale sejmiku udzielania bonifikaty od spełnienia określonych warunków, skoro zasady te zostały ustalone w ustawie bez upoważnienia do możliwości ich uszczegóławiania. Zakwestionowane postanowienia uchwał są sprzeczne z art. 115 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zakazują drogi sądowej przez rezygnację z dochodzenia roszczeń w trybie sądowym lub administracyjnym. Sposób dochodzenia zwrotu należnej najemcy kaucji mieszkaniowej, określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), brak jest podstaw prawnych do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tym związanych, także w sytuacji zastosowania bonifikaty przy sprzedaży mieszkania komunalnego. Organ administracji nie ma uprawnień do władczego nakładania na obywateli nieprzewidzianych przez ustawę obowiązków ani pozbawiania ich przysługujących uprawnień. Sejmik Województwa Lubelskiego w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono analizę art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrażono pogląd, że Sejmik nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ale jeśli wyrazi zgodę – to ma obowiązek określenia w uchwale wysokości bonifikaty i warunków jej udzielenia. Ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do charakteru tych warunków, które mogą być przedmiotowe i podmiotowe. Zdaniem skarżącego, takim warunkiem mogło być uzależnienie bonifikaty od zrzeczenia się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z tytułu nakładów i kaucji mieszkaniowych. Sejmik zanegował pogląd Wojewody, iż uchwała ustalająca warunki udzielenia bonifikat jest aktem prawa miejscowego podlegającym promulgacji. Zgoda na bonifikatę jest zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym. Zdaniem skarżącego istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji normy prawnej co do charakteru wydawanych w tym przedmiocie uchwał, a w konsekwencji nie można mówić, by zaskarżone uchwały rażąco naruszały prawo i aby takie naruszenie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zwrócono uwagę, że w obowiązującym aktualnie od dnia 7 stycznia 2010 r. stanie prawnym, organy stanowiące samorząd terytorialny nie są uprawnione do wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, natomiast warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych określa zarządzenie wojewody lub uchwała rady bądź sejmiku. Zachowało jednocześnie aktualność stanowisko orzecznictwa o niedopuszczalności uzależniania udzielenia bonifikaty od zrzeczenia się roszczeń przez nabywcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skargi na akty nadzorcze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1,2, 3 § 1 w zw. z art. 2 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 30 marca 2011 r. NK.II.4131.III.2011 Sąd podziela argumentację przedstawioną przez Wojewodę uznającą, że wymienione w rozstrzygnięciu uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 lutego 2011 r. zostały podjęte we wskazanym zakresie bez podstawy prawnej i stanowią istotne naruszenie art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) – a w konsekwencji należało stwierdzić ich nieważność w trybie art. 82 wskazanych zapisów ustawy o samorządzie województwa. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów określających kompetencje do podejmowania uchwał - tak przepisów prawa materialnego, jak i regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Lubelskiego uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego wydane na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami - w § 3 ust. 1 wyrażają zgodę na udzielenie przez Zarząd Województwa Lubelskiego bonifikaty w wysokości 80% przy sprzedaży najemcom w trybie bezprzetargowym budynków mieszkalnych – pod warunkiem zrzeczenia się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z tytułu nakładów i kaucji mieszkaniowych. Uprawnienie sejmiku do wydania uchwał wynika z art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2010 r. – stanowiącym, iż w zarządzeniu wojewody lub uchwale sejmiku, o których mowa w art. 68 ust. 1, określa się szczegółowo warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Istota sporu dotyczy tego czy Sejmik Województwa był uprawniony w świetle cytowanego przepisu wprowadzić - jako warunek udzielenia bonifikaty - "zrzeczenie się roszczeń związanych z nabywaną nieruchomością, w tym z nakładów i kaucji mieszkaniowych". Sąd podziela stanowisko Wojewody Lubelskiego wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, że tego rodzaju zapis uchwały dotyczący uzależnienia przyznania bonifikaty od rezygnacji z zagwarantowanych ustawowo uprawnień do roszczeń przysługujących w trybie sądowym bądź administracyjnym – jest sprzeczny z art. 115 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uchwała Sejmiku nie może wyłączać obywatelowi możliwości korzystania z prawa do realizacji gwarantowanej ochrony prawnej (żądania zwrotu nakładów, kaucji czy innych roszczeń). Wskazany zapis dotyczący tak określonego warunku udzielenia bonifikaty rażąco narusza prawo. Należy przypomnieć, że ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 206, poz. 1590), obowiązująca od dnia 7 stycznia 2010 r., reguluje w art. 68 ust. 1 i ust. 1b kwestię bonifikat od wartości nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej. Bonifikaty od ceny przy tego rodzaju sprzedaży może udzielić właściwy organ (udzielenie bonifikaty nie jest zatem obowiązkowe). W przypadku udzielenia bonifikaty podstawą jest uchwała określająca szczegółowo warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Ustawodawca nie określił charakteru warunków, mogą one być stanowione dowolnie i określane przedmiotowo bądź podmiotowo. Nie mogą jednak – tak jak to zapisano w uchwałach, których nieważność stwierdził Wojewoda Lubelski – uzależniać bonifikat od rezygnacji najemców z uprawnień zagwarantowanych ustawowo np. w ustawie o ochronie praw lokatorów - naruszają bowiem przez to prawa podmiotowe obywateli. Sąd nie podziela poglądu skargi, jakoby naruszenie prawa w przedmiotowych uchwałach nie miało charakteru rażącego, wyłączającego konieczność stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez Wojewodę zapisów uchwał. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody są rozważania skarżącego Sejmiku dotyczące charakteru podjętych uchwał i wyrażonych w tej kwestii poglądów. Z tych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.