II SA/Lu 355/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Malek Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...] w przedmiocie nakazania likwidacji urządzeń wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarząd Zlewni w Z. z dnia [...] grudnia 2020r., znak: [...]; II. zasądza od Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...] Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w L. po rozpatrzeniu odwołania Z. P. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] Wskazaną decyzją organ I instancji na podstawie art. 16 ust. 65 lit. a, art. 17 ust. 1 pkt. 4, art. 190 ust. 13, art. 388 ust. 1 pkt. 1, art. 389 pkt. 6, art. 393 ust. 4, art. 397 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), dalej jako "pr. wod." nakazał Z. P.: 1. likwidację przepustu rurowego znajdującego się na działce nr ewid.[...] obręb R., o długości 3,0 m z kręgów betonowych o średnicy 100 cm wykonanego na doprowadzalniku wody do zbiornika wodnego "R. " poprzez jego rozbiórkę i odtworzenie koryta doprowadzalnika, dowiązując się do istniejącego poziomu jego dna przy wlocie i wylocie przepustu, uformowaniu skarp w sposób analogiczny jak ukształtowane są skarpy przy wlocie i wylocie przepustu oraz z ich biologicznym umocnieniem poprzez obsiew nasionami traw; 2. likwidację wykonanych dwóch rowów ziemnych: a) na działce nr ewid.[...] obręb R., gm. R., o długości 50 m, szerokości dna w granicach 0,40 m, głębokości do 0,50 m i nachyleniu skarp zbliżonym do pionowego o kierunku prostopadłym do doprowadzalnika i z nim połączonego; b) na działce nr ewid.[...], [...] i [...] obręb R., gm. R., o długości 60 m, szerokości dna w granicach 0,30 m, głębokości do 0,40 m i nachyleniu skarp zbliżonym do pionowego, o kierunku prostopadłym do rowu opisanego w punkcie 2a i z nim połączonego. Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zbadanie legalności tych urządzeń wodnych. Podczas oględzin w dniu [...] października 2020r. stwierdzono, że na doprowadzalniku wody do zbiornika wodnego "R. ", który przebiega przez grunty Z. P. (działka nr [...]) istnieje przepust z kręgów betonowych o średnicy 100 cm i długości 3m. Dodatkowo zostały wykonane dwa rowy (bruzdy ziemne): jeden prostopadły do doprowadzalnika i z nim połączone o długości 50 m, szerokości dna ok. 40 cm i nachyleniu skarp zbliżonym do pionowego oraz poprzecznego o długości ok. 60 m, szerokości dna ok. 30 cm i nachyleniu skarp zbliżonym do pionowego. Z. P. podnosił, że przepust na doprowadzalniku wykonał w Iatach 90 – tych na swojej łące, zaś bruzdy ziemne (rowy ziemne na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...]) to bruzdy melioracyjne, które zostały wykonane w czasie melioracji gruntów w Iatach 70-tych. Obecnie we własnym zakresie odmulił je i oczyścił. Podczas piętrzenia wody na dolnej zastawce na doprowadzalniku woda z doprowadzalnika wpływa do wykonanych bruzd i nawadnia w ten sposób łąkę. W odwołaniu domagał się zastosowania przez organ art. 190 ust. 14 pr. wod. podnosząc, że likwidacja przepustu jest niemożliwa ze względów technicznych. Przepust stanowi jedyną drogę dojazdową do łąk, poza tym nie oddziałuje negatywnie na doprowadzalnik. Organy obu instancji stwierdziły, że skarżący nie udokumentował legalności istniejących urządzeń wodnych, a z prowadzonej przez Zarząd Zlewni w Z. Nadzór Wodny w K. ewidencji urządzeń melioracji wodnych wynika, że w miejscu istniejących bruzd nie było rowów melioracyjnych (co potwierdza pismo z [...] października 2020r.). Z. P. nie skorzystał przy tym z przepisu art. 190 ust. 1 pr. wod. i nie wystąpił z wnioskiem o legalizację wykonanych przez siebie urządzeń wodnych, dlatego należało nakazać mu likwidację spornych urządzeń na podstawie art. 190 ust. 13 pr. wod. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że art. 190 ust. 14 pr. wod. reguluje sytuację, gdy właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych (finansowych), a takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. P. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponownie podniósł, że rowy melioracyjne nie zostały wykonane przez niego, lecz prawdopodobnie podczas prac melioracyjnych w latach70-tych, zaś organy nie dokonały w tym zakresie wyczerpujących ustaleń. - art. 190 ust. 14 pr. wod. poprzez błędne przyjęcie, że nie ma podstaw do uznania, że likwidacja przepustu jest niemożliwa ze względów technicznych albo ekonomicznych. Przepust został bowiem wykonany przez skarżącego w celu zapewnienia dojazdu maszynami rolniczymi do łąki, której jest właścicielem. Podniósł, że likwidacja przepustu uniemożliwi mu ten dojazd, a likwidacja rowów spowodowuje, że z jego łąki nie będzie odprowadzania wody. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Ich przedmiotem jest likwidacja przepustu i dwóch bruzd (rowów) na działkach skarżącego jako wykonanych nielegalnie, tj. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, zaś podstawą prawną art. 190 ust. 13 pr. wod. Stosownie do art. 190 ust. 1 - Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, 2) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, 3) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, 4) ustaleń programu ochrony wód morskich, 5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, 6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 7) wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych - oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (ust.2). Natomiast jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku (ust. 13). Zastosowanie przepisu art. 190 ust. 13 pr. wod. wymaga w pierwszej kolejności jednoznacznego ustalenia, czy konkretne urządzenia wymagały uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a to z kolei zależy od tego, kiedy urządzenia zostały zrealizowane – na przestrzeni lat przepisy prawa wodnego przewidywały bowiem różne regulacje. Zaskarżona decyzja dotyczy dwóch rowów, nazywanych przez organy zamiennie bruzdami i rowami melioracyjnymi oraz przepustu. W świetle obowiązującego pr. wod. z 2017r. rowy należą do urządzeń wodnych – art. 389 pkt 6 pr. wod. w zw. z art. 16 pkt 65 i 47 pr. wod., na których realizację obecnie wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, stosownie zaś do art. 17 ust. 3 lit. "a" i ust. 4 pr. wod. - Przepisy ustawy dotyczące "urządzeń wodnych" - stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych, a przepisy dotyczące "wykonania urządzeń wodnych" - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei przepusty należy kwalifikować jako mosty, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 lit. "b" pr. wod., zgodnie z którym przepisy dotyczące "urządzeń wodnych" - stosuje się odpowiednio do obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz przez wały przeciwpowodziowe. Z przytoczonych przepisów wynika, że obecnie oba te rodzaje urządzeń (rowy i przepusty) są więc objęte reglamentacją i nie mogą być realizowane bez akceptacji właściwego organu z zakresu gospodarki wodnej. Nie budzi wątpliwości, że sporne rowy i przepust nie zostały jednak wykonane w okresie obowiązywania obecnego pr. wodnego. Organ powinien był więc ustalić, kiedy to miało miejsce, gdyż od tego zależą kolejne istotne ustalenia – czy mieszczą się one w pojęciu urządzeń wodnych (w rozumieniu art. 190 ust. 1 i 13 pr. wod.) i czy wymagały one pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący podnosił, że sporne rowy to rowy melioracyjne i zostały wykonane w latach 70-tych (w ramach prac melioracyjnych), natomiast skarżący następnie je odmulił i wykosił. Organy uznały, że wyjaśnienia te nie są wiarygodne wskazując wyłącznie na to, że rowy nie zostały uwzględnione w ewidencji urządzeń melioracyjnych. W tym miejscu należy stwierdzić, że nieuwzględnienie urządzeń wodnych w ewidencji urządzeń melioracyjnych nie stanowi bezwzględnego dowodu na to, że urządzenia te faktycznie nie istniały w danym okresie, tym bardziej, że organ nie ustalił (wiarygodnie) żadnej innej daty, kiedy miało to miejsce. Rację ma skarżący, że organy powinny we własnym zakresie podjąć próbę ustalenia tej okoliczności (np. na podstawie archiwalnych dokumentów urzędowych, ewentualnie zdjęć lotniczych). Już tylko z powodu niedostatecznych ustaleń w tym zakresie decyzja jest wadliwa. Ustalenia te miały bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż w razie stwierdzenia, że sporne rowy zostały wykonane w latach 70-tych, to kwestię ich legalności i w konsekwencji dopuszczalność zastosowania obecnego art. 190 ust. 1 i ust. 13 pr. wod., należałoby oceniać z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo wodne (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz.230 ze zm.). Stosownie zaś do art. 133 ust. 1 tej ustawy - nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1975r.) urządzenia wodne (...), a stosownie do art. 134 ust.1 - nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy mosty i przepusty (...). W razie ustalenia, że sporne urządzenia zostały wykonane w powyższym okresie, nie byłoby obecnie dopuszczalne wydanie nakazu ich likwidacji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu rację ma skarżący, że organ niewystarczająco odniósł się do przesłanek z art. 190 ust. 14 pr. wod. Zgodnie z tym przepisem - jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Oceniając przesłanki wymienione w tym przepisie, organ odwoławczy lakonicznie stwierdził, że "brak podstaw do uznania, że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów w nim określonych (kwestie techniczne albo ekonomiczne ściślej zakwalifikowane jako finansowe)", natomiast w ogóle nie odniósł się do argumentacji skarżącego. Zestawienie przez ustawodawcę, w omawianym przepisie art. 190 ust. 14 pr. wod., obok siebie dwóch rodzajów, znacznie różniących się charakterem względów tj. względów technicznych i względów ekonomicznych, jako równorzędnych i niezależnych od siebie przesłanek odstąpienia od nakazania likwidacji urządzeń wodnych oznacza, że "niemożliwość" likwidacji, o której mowa w tym przepisie, nie może być interpretowana jako niemożliwość obiektywna (trwała i bezwzględna dla każdego). Gdy chodzi o przeszkody techniczne, posiadające wymierne parametry, można by je traktować jako przesłankę obiektywną, choć biorąc pod uwagę aktualny stan rozwoju techniki, sytuacje, w których obiektywnie nie będzie możliwe zlikwidowanie urządzenia wodnego ze względów technicznych, prawdopodobnie wystąpią niezwykle rzadko. Natomiast przesłankę względów ekonomicznych zasadniczo należy traktować subiektywnie, zależnie od okoliczności i sytuacji konkretnego podmiotu. Ekonomiczny to «wymagający niewielkiego nakładu sił i środków», zaś rachunek ekonomiczny to «porównanie nakładów i wyników w różnych wariantach przyszłej działalności gospodarczej i wybór wariantu najkorzystniejszego» https://sjp.pwn.pl/slowniki/ekonomiczny.html. Względy ekonomiczne to nie tylko ograniczone możliwości finansowe (pieniężne), ale także konieczność podjęcia działań/czynności, wymagających zaangażowania sił i środków (narzędzi) nieopłacalnych w stosunku do konieczności działań następczych. Odstąpienie od orzeczenia nakazu likwidacji urządzeń wodnych może więc mieć miejsce także wówczas, gdy w konkretnych okolicznościach likwidacja urządzeń wodnych, działanie i zaangażowanie (nakłady, siły, urządzenia i inne czynności) z nią związane, będzie znacznie mniejsze niż to, jakie będzie konieczne ze względu na okoliczności będące konsekwencją dokonanej likwidacji. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy podnieść, że do prawidłowej oceny tego, czy likwidacja spornych robót i przepustu jest niemożliwa, nie jest konieczne stwierdzenie, że skarżący nie posiada żadnych środków finansowych i nie ma możliwości ich uzyskania w żaden sposób obecnie i w przyszłości. Za względy ekonomiczne, o których mowa w przepisie art. 190 ust. 14 pr. wod. należy uznać także taką sytuację, gdy z porównania czynności (ich zakresu i charakteru) wymaganych do dokonania likwidacji tych urządzeń i tych, jakie ewentualnie skarżący będzie musiał podjąć następnie w związku z tym, że – jak podnosi- sporne urządzenia są mu niezbędne do korzystania z jego nieruchomości (łąki), wynika, że czynności następcze będą wymagały znacznie większego nakładu sił, zaangażowania, niż przy likwidacji tych urządzeń. Organy nie odniosły się wystarczająco do zarzutów skarżącego i nie oceniły prawidłowo, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 190 ust. 14 pr. wod. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do co najmniej przedwczesnego zastosowania art. 190 ust. 1 i ust. 13 pr. wod., z pominięciem przesłanek określonych wart 190 ust. 14 pr. wod. Skarga okazała się zatem uzasadniona, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe uwagi i zalecenia co do dalszych czynności wyjaśniających w sprawie.