II SA/Lu 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Sejmiku Województwa w sprawie wyrażenia zgody na najem pomieszczeń w trybie bezprzetargowym oddala skargę. Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 28 lutego 2011 r. podjął między innymi dwie uchwały na podstawie art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). W uchwale Nr VI/68/11 w § 1 wyraził zgodę na ponowne wynajęcie przez Województwo Lubelskie – Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie - Stowarzyszeniu ...z siedzibą w Lublinie - w trybie bezprzetargowym (na okres do 3 lat, nie dłużej jednak niż do czasu rozpoczęcia inwestycji pod nazwą "C.") - pomieszczeń o łącznej powierzchni 30,11 m2, znajdujących się w budynku przy ul. M. w L. W uchwale Nr VI/69/11 w § 1 wyraził zgodę na ponowne wynajęcie przez Województwo Lubelskie – Zarząd Nieruchomości Wojewódzkich w Lublinie - NZOZ .... w trybie bezprzetargowym, (na okres do 30 czerwca 2011 r., nie dłużej jednak niż do czasu rozstrzygnięcia przetargu na sprzedaż) - pomieszczeń budynku przy ul. S. w Z., usytuowanym na nieruchomości - działce nr ..., dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr ...– na realizację zadań w zakresie usług medycznych. W uchwale Nr VI/70/11 w § 1 wyraził zgodę na ponowne wynajęcie przez Województwo Lubelskie - Stowarzyszeniu .... - w trybie bezprzetargowym (na okres do 3 lat, nie dłużej jednak niż do czasu rozpoczęcia inwestycji pod nazwą "C.) - pomieszczeń o łącznej powierzchni 21.05 m2, zlokalizowanych w budynku przy ul. M. w L. Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 marca 2011 r. , działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stwierdził nieważność powyższych trzech uchwał. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że doręczone mu w dniu 7 marca 201 r. uchwały zostały podjęte bez podstawy prawnej. Wskazany w nich przepis art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż do wyłącznej właściwości sejmiku należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała sejmiku województwa jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku województwa. Zdaniem Wojewody, użyte w przepisie pojęcie "nieruchomości" należy rozumieć zgodnie z definicją określoną w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego tj. jako nieruchomość gruntową (część powierzchni ziemskiej wraz z częściami składowymi, stanowiącą odrębny przedmiot własności) oraz nieruchomość lokalową (o ile stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności) – w przypadkach przewidzianych w ustawie. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że mieniem województwa gospodaruje zarząd – stosownie do generalnej zasady wyrażonej w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa, natomiast sejmik podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa tak przewiduje, a zatem nie może – bez podstawy prawnej - wkraczać w kompetencje zarządu. Wskazane w art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa kompetencje sejmiku są wyjątkiem i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Dotyczą wymienionych w tym przepisie czynności, których przedmiotem jest "nieruchomość" w rozumieniu art. 46 § 1 Kc. Nie należy do nich najem pomieszczeń nie będących odrębną nieruchomością, jak też zawieranie kolejnej umowy najmu. Te czynności należą do wyłącznej kompetencji zarządu województwa gospodarującego mieniem województwa. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Sejmik Województwa Lubelskiego wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego dokonana przez Wojewodę interpretacja art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa jest sprzeczna z intencją ustawodawcy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji "nieruchomości". Przedmiotem zaskarżonych przez Wojewodę uchwał są pomieszczenia będące częścią nieruchomości w rozumieniu art. 46 Kc, a do rozporządzenia nimi stosuje się art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy o samorządzie województwa. Wskazany przepis ma zastosowanie zarówno wtedy, gdy przedmiotem kolejnej umowy najmu zawartej po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat jest ta sama cała nieruchomość, jak i gdy przedmiotem jej jest część nieruchomości (lokale, pomieszczenia, budynki). Zdaniem skarżącego jeśli istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji przepisu – nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, którego konsekwencją byłoby stwierdzenie nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przedmiotem uchwał są pomieszczenia nie stanowiące "nieruchomości" w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego, lecz będące częścią składową nieruchomości. Upoważnienie sejmiku do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas powyżej 3 lat ograniczone jest wyłącznie do umów najmu, dzierżawy i użytkowania nieruchomości, a nie do pomieszczeń będących jedynie częścią składową nieruchomości, którymi gospodarowanie należy wyłącznie do organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1, 2, 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Badając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 25 marca 2011 r. Sąd podziela argumentację przedstawioną przez Wojewodę uznającą, że wymienione w rozstrzygnięciu uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 28 lutego 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 18 pkt 19 lit. a/ ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – dalej zwaną u.s.w.", a w konsekwencji należało stwierdzić ich nieważność w trybie o jakim mowa w art. 82 powołanej ustawy. W świetle art. 18 pkt 19 lit.a/ u.s.w. – sejmik województwa jest uprawniony ustawowo do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku województwa. Generalnie to właśnie do zadań zarządu województwa należy w szczególności gospodarowanie mieniem województwa, natomiast uprawnienia sejmiku województwa w tym zakresie są ściśle określone w ustawie. Mając na względzie powyższe zasady Wojewoda Lubelski słusznie stwierdził, iż wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały Sejmiku Województwa wydane zostały z naruszeniem przepisów określających kompetencje do ich podejmowania, w konsekwencji czego jako sprzeczne z prawem są nieważne (art. 82 ust. 1 u.s.w.). Zasadne jest stanowisko Wojewody, że wskazany art. 18 pkt 19 lit. a/ u.s.w. przy określaniu przedmiotu uchwały używa pojęcia "nieruchomość", którego definicji sama ustawa nie zawiera. W związku z tym utrwalone orzecznictwo sądowe przyjmuje jako zasadę definiowanie "nieruchomości" według art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie należy wskazać, że pojęciem "nieruchomość gruntowa" posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) według której (art. 4 pkt 1) jest to grunt wraz częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Zdaniem sądu, wskazana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami określa "nieruchomość", tak jak definiuje ją art. 46 § 1 Kc. Bezspornym jest więc, że wskazane w uchwałach sejmiku województwa pomieszczenia nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kc. Sejmik województwa nie miał więc kompetencji do wyrażania w drodze uchwał zgody na najem tych pomieszczeń nie będących nieruchomością. Uchwały podjęto z naruszeniem art. 18 pkt 19 lit. b/, a także arat. 41 ust. 2 pkt 2 u.s.w., określającego kompetencje zarządu województwa do gospodarowania mieniem województw. Najem pomieszczeń, które nie są nieruchomościami w rozumieniu art. 46 § 1 Kc – stanowi niewątpliwie "gospodarowanie mieniem województwa", a zatem sejmik nie ma uprawnień do wyrażania zgody na zawieranie umowy najmu, co do której zarówno zamierzenie jak i wykonanie pozostaje w kompetencji zarządu. Zasadnie zatem Wojewoda Lubelski uznał, iż wskazane uchwały Sejmiku z dnia 28 lutego 2011 r. w sposób istotny naruszają prawo i w konsekwencji stwierdził ich nieważność. Przedstawione w skardze zarzuty, sprowadzające się w istocie do odmiennej od przyjętej w orzecznictwie interpretacji pojęcie "nieruchomości" – sąd uznaje za niezasadne z przyczyn podanych w powyższym uzasadnieniu. Z tych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.