II SA/Lu 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] odmawiającą J. S. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania ( Dz. U Nr 267, poz. 2259 ze zmianami ). W motywach decyzji podano, że skarżąca co prawda spelnia warunek dochodowy uprawniający ją do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie, jednak zwrócono uwagę, że decyzją z dnia [...] z tego samego tytułu przyznano jej świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie po 100 złotych miesięcznie, w okresie od dnia 1 wzreśnia do 31 grudnia 2011r. W ocenie organu, skoro wniosek o pomoc zostal złozony 20 grudnia 2011r., to uzasadnione jest twierdzenie, że pomoc w tej formie została już udzielona. Jego zdaniem nie ma natomiast podstaw do jej rozszerzenia i pokrycia całości wydatków związanych z zakupem żywności, które rodzina winna zabezpieczyć we własnym zakresie. Podkreślono, że kwota udzielonego zasilku nie odbiega od średniej wysokości udzielonego świadczenia w tym okresie innym osobom i rodzinom z przeznaczeniem na zakup żywności, która wynosiła w tym okresie 105, 69 złotych. Organ stwierdził, że z uwagi na ograniczone możliwości finansowe i dużą ilość osób potrzebujących wsparcia, nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb wnioskodawczyni. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Organ odwoławczy przypomniał przede wszystkim, że z mocy art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ( Dz. U Nr 267, poz. 2259 ze zmianami ) do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy spolecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy spolecznej. To z kolei oznacza, że organ udzielający pomocy musi kierować się ustawowymi przesłankami określonymi w art. 2 i 3 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju świadczenia do konkretnej sprawy, uwzględnieniem potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc oraz możliwościami samego ośrodka pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze organ wyjaśnił, że J. S. zamieszkuje wraz z matką H. P., obie są osobami przewlekle chorymi, niepełnosprawnymi, przy czym matka ma orzeczoną niepełnosprawność w znacznym stopniu, odwołująca jest natomiast niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. Z opinii lekarzy biegłych sądowych z dnia 9 marca 2011 r. wynika, że ma ona orzeczoną częściową niezdolność do pracy od 1 listopada 2002r. do 9 marca 2013r. Schorzenie jej jest przeciwwskazaniem do pracy przy maszynach w ruchu, urządzeniach elektrycznych i na wysokościach. Może pracować tylko w warunkach pracy chronionej, dlatego ma problemy z podjęciem pracy dostosowanej do jej niepełnosprawności i od dłuższego czasu jest osobą bezrobotną. Według organu matka z córka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, o czym świadczy fakt, że J. S. nie posiada własnego dochodu. Źródłem utrzymania rodziny jest świadczenie emerytalne H. P. w wysokości netto 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne przyznawane w zakresie dożywiania w wysokości 100,00 zł. Podczas wywiadu strona podała, że na leki wydała 40,00 zł, na żywność - w zależności od możliwości finansowych i energię elektryczną 78,74 zł. Poza tym nie podała żadnych innych wydatków i odmówiła udzielania informacji, gdzie obecnie leczy się matka, jaki jest jej stan zdrowia, jakie ponosi wydatki na leczenie. Kolegium zaznaczyło, że strona razem z matką korzysta z pomocy państwa w regulowaniu czynszu za mieszkanie, nie ma własnych środków pieniężnych, aby ponosić inne koszty utrzymania mieszkania, zakupu żywności, środków czystości, leków, ubrań. Stąd też nie dano wiary, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponieważ nie jest w stanie przez miesiąc utrzymać się z alimentów w wysokości 100,00 zł. otrzymywanych od matki, co wielokrotnie podnosiła. Organ uznał zatem, że nie spełniła kryterium dochodowego, uprawniającego do zasiłku celowego z pomocy społecznej. Zaznaczono, że wraz z matką ze względu na posiadany dochód, bezrobocie i występującą niepełnosprawność objęta jest pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w każdym miesiącu od początku roku 2011. Podkreślono takze, że w listopadzie 2011r. otrzymała specjalny zasiłek celowy w wysokości 300,00 zł na zakup opału. Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, iż sytuacja rodziny odwołującej nie uzasadnia rozszerzenia pomocy na dożywianie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej oświadczeniami z dnia 24 marca 2012r. i 28 maja 2012r., J. S. zarzuciła Kolegium wadliwe ustalenie co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Podkreśliła, że pomiędzy nimi nie istnieje związek faktyczny, nie przyczynia się do stałej pomocy, poprawy warunków życia, jest osobą samotną. Opiekun faktyczny zobowiązał się do pomocy matce w tym wszystkim, w czym sobie nie radzi. Zdaniem skarżącej dowodem w tym systemie nie jest dodatek mieszkaniowy, gdyż ustalenia w jego zakresie różnią się od ustaleń w zakresie pomocy społecznej. Stwierdziła ponadto, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone, także jeśli chodzi o rodzinę, ponieważ Rada Miasta w 2008r. podniosła kryterium do 175 % dochodu, tj. do kwoty 1250 złotych. Zaznaczyła także, że w styczniu miała do dyspozycji 571 złotych, czyli zasiłek celowy w kwocie 300 złotych, który został wstrzymany w listopadzie 2011r, ugodowe alimenty w wysokości 100 złotych i dodatek mieszkaniowy w kwocie 171 złotych. Podniosła, że ona sama nie jest zdolna do pracy i do sprawowania opieki nad inną osobą. Podniosła, że Rada Miasta w dniu 28 marca 2000r. ustaliła uchwałą nr XXV/212/2000, że "w obecnie zajmowanym przez nią lokalu nie dopatrują się braku możliwości na 2 odrębne gospodarstwa domowe i nie zakwestionowała dwóch odrębnych gospodarstw domowych’’. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew zarzutom skargi przekonanie organów rozpoznających sprawę co do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej matkę uznać należy za uzasadnione. Podkreślić należy, że stosownie do art. 6 pkt. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami ) osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, co oznacza codzienne ich współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Przyjąć należy, że wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić koncentrację w nim aktywności życiowej każdej z osób zamieszkujących. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wspólne zamieszkanie i gospodarowanie zachodzi zatem wówczas, gdy co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują i przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Wspólne gospodarowanie to zatem wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że skarżąca prowadzi samodzielne i odrębne gospodarstwo domowe. Przeciw tej tezie przemawia choćby fakt, że zajmuje wraz z matką mieszkanie o powierzchni 36, 16 m2, składające się z pokoju, kuchni i łazienki. Trudno sobie wyobrazić, że nie korzystają z tego samego wyposażenia mieszkania – lodówki, kuchenki czy mebli. W żadnym razie za odmienną oceną nie może przemawiać, jak chce skarżąca w odwołaniu od decyzji, wydzielenie w mieszkaniu odrębnego metrażu na każdą z nich. Za całkowicie niewiarygodnie uznać należy twierdzenie strony, jakoby właśnie na tych wyodrębnionych powierzchniach, w przypadku skarżącej wynoszącej 29m2, a w przypadku matki 9m2, "koncentruje się 1 osobowa aktywność życiowa‘’. Teza ta kłóci się z doświadczeniem życiowym i elementarnymi zasadami logiki, podobnie jak stwierdzenie, że matka nie korzysta z gazu, ani z jej urządzeń, co zresztą pozostaje w sprzeczności z danymi zawartymi w wywiadzie rodzinnym z dnia 5 stycznia 2012r. Całkowicie podzielić należy w tym względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który trafnie podkreślił, że w takich warunkach lokalowych niemożliwe jest, tak jak twierdzi skarżąca, odrębne gospodarowanie, nie da się bowiem w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki skoro mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób ( wyrok z dnia 3 listopada 2011r. I OSK 1061/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podzielić należy także wyrażone w tym wyroku zapatrywanie sądu, że przeciwko uznaniu prowadzenia przez skarżącą jednoosobowego gospodarstwa przemawia także brak własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby, zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie Nie ulega bowiem wątpliwości, że w istocie skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 168,72 zł i kwota 100 złotych na dożywianie, wypłacanych przez organ pomocy społecznej, nie ma własnych dochodów. Nawet przyjmując, że otrzymuje 100 złotych alimentów od matki, co podkreśla w odwołaniu, nie jest to w żadnej mierze kwota wystarczająca na utrzymanie siebie i pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. Z decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika ponadto, iż część tego świadczenia w kwocie 99,54 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś tylko pozostała część tego dodatku w kwocie 69,18 zł wypłacana jest jej. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka opłacają nie tylko czynsz za mieszkanie, pokrywany w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Organy administracji prawidłowo zatem ustaliły, że skarżąca z matką, czy też jak opisuje skarżąca "z osoba z nią mieszkającą", prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a na ich dochód składa się emerytura matki w wysokości 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,72 zł oraz świadczenie pieniężne na dożywianie w wysokości 100,00 zł, wypłacane przez organ I instancji do dnia 31 grudnia 2011r. na mocy decyzji z dnia 20 września 2011r. Łączny dochód strony stanowi więc kwota 1090,07 zł, która przewyższa kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. W świetle bowiem art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przekroczenie kryterium dochodowego o jakim stanowi art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie oznacza natomiast, jak błędnie przyjęło Kolegium, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego ją do świadczeń z ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania’’ (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), w oparciu o którą rozpatrywano wniosek skarżącej z dnia 20 grudnia 2011r. Według art. 5 ust.1 ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Ust.2 stanowi zaś, że rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w ust. 1. W rozpoznawanej sprawie Rady Miejska uchwałą z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie podwyższenia kryterium uprawniającego do pomocy w formie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 42, poz. 1314) podwyższyła określone w art. 5 ust.1 kryterium do 175% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma to jednak znaczenia dla sprawy, skoro Kolegium zaznaczyło, że podziela wnioski i ustalenia organu I instancji, ten zaś słusznie przyjął, że skarżąca kryterium tego nie przekroczyła. Wspomniane kryterium dochodowe nie było też podstawą do odmowy przyznania świadczenia, ale fakt, że skarżącej został już przyznany zasiłek na tej samej podstawie na okres od 1 września do 31 grudnia 2011r., organ zaś nie ma możliwości zaspokajania wszystkich potrzeb osób oczekujących na pomoc. Przypomnieć należy, że w myśl art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń. W przedmiotowej sprawie organy administracji ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (wywiadu środowiskowego), że sytuacja życiowa i majątkowa skarżącej uprawnia ją do korzystania ze świadczeń z tego programu i wskazuje na celowość przyznania pomocy. Zauważyć jednak trzeba, że przyznanie pomocy ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet przy spełnianiu przez osobę wnioskującą o przyznanie pomocy przesłanek ustawowych, zależy ona od uznania organu, wynikającego z oceny sytuacji, w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy, ale również od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, na co wprost wskazuje art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powszechnie przyjmuje się, że uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zaś do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie niniejszej organy obu instancji odmawiając przyznania pomocy finansowej nie przekroczyły w ocenie sądu granic uznania administracyjnego. W przeprowadzonych wywiadach środowiskowych opisano warunki życia skarżącej, jej sytuację mieszkaniową, osobistą i rodzinną. Z akt wynika również, że skarżąca i jej matka objęte są pomocą w różnych formach. Jej samej na podstawie wspomnianej ustawy decyzją z dnia 26 lipca 2011r. przyznano pomoc na zakup żywności w kwocie 100 złotych miesięcznie od dnia 1 lipca 2011r. do 31 sierpnia 2011r. , którą następnie kontynuowano na mocy decyzji z dnia 20 września 2011r. w okresie od 1 września 2011r. do dnia 31 grudnia 2011r. Jest oczywiste, że organ udzielający pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o wsparcie. Przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak również ustawy pomocy społecznej nie dają podstaw do przyznawania świadczeń pieniężnych w zakresie i kwotach jakich domaga się osoba objęta pomocą. Rolą pomocy społecznej nie jest spełnianie wszystkich żądań wnioskodawców. Ma ona udzielać pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej, tym bardziej stanowić źródło utrzymania. Art. 3 ust. 4 ustawy pomocy społecznej jasno stanowi, że potrzeby osób ubiegających się o pomoc mogą być uwzględnione o tyle, o ile odpowiadają możliwościom finansowym ośrodka pomocy społecznej. Organ wskazał na swoje możliwości finansowe, podał także średnią wielkość świadczeń finansowych przyznawanych na ten sam cel, którego domagała się skarżąca. Ocenie dokonanej przez organ nie można w tej sytuacji zarzucić dowolności. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r, poz. 270 ) skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy, w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).