II SA/Lu 358/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.), Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I - uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II – zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. B. 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych kosztów postępowania. II SA/Lu 358/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W. B. i R.C. rozbiórkę urządzeń służących do magazynowania i dystrybucji produktów naftowych (stacji paliw), tj. zbiornika wraz z instalacją i odmierzaczem paliwa, samowolnie wybudowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 41/1, położonej w K. N. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że w trakcie oględzin przeprowadzonych na działce nr 41/1 stwierdzono, iż na działce tej, przy północnej ścianie budynku gospodarczego znajduje się metalowy zbiornik o pojemności ok. 6 m 3, połączony rurami stalowymi z odmierzaczem paliwa i paletopojemnikami, które usunięte zostały z budynku gospodarczego w związku z wykonaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]). Zarówno w zbiorniku, jak i w pojemnikach znajdowały się produkty naftowe. W ocenie organu pierwszej instancji wymienione urządzenia, służące do magazynowania i dystrybucji produktów naftowych stanowią obiekt budowlany, który jest w istocie stacją paliw, gdyż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067) przez stacje paliw płynnych rozumie się zespół obiektów budowlanych stałych lub tymczasowych, przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji silnikowych paliw płynnych, olejów smarów i gazu płynnego. Stacja ta wybudowana została bez pozwolenia na budowę, a ponadto narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, bowiem działka nr 41/1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR, który przeznaczony jest pod zabudowę zagrodową. W tej sytuacji nie zachodzą podstawy do legalizacji obiektu stosownie do przepisu art. 48 ust.2 pkt 1 ustawy – prawo budowlane. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest natomiast nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisem art.48 ust. 1 ustawy – prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że na działce nr 41/1 położonej w K. N. przy północnej ścianie budynku gospodarczego znajduje się zbiornik metalowy o pojemności ok. 6 m 3, posadowiony na podłożu betonowym, połączony rurami stalowymi z odmierzaczem paliwa i paletopojemnikami. W czasie oględzin w dniu 6 października 2003 r. w zbiorniku i pojemnikach znajdowały się produkty naftowe. W ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt, będący stacją paliw, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega zatem rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – prawo budowlane. Organ drugiej instancji podniósł także, że zgodnie z przepisami art.3 pkt 1 lit. "b" i art. 3 pkt 3 ustawy – prawo budowlane stacja paliw jest obiektem budowlanym. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego W.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1/ obrazę art.28 w zw. z art. 29 ustawy – prawo budowlane, przez bezzasadne przyjęcie, że trzymanie na posesji przyczepy z fabrycznie zabudowanym zbiornikiem (tzw. naczepy) jest budowlą lub obiektem budowlanym, na które wymagane jest "zezwolenie" (skarżący miał zapewne na myśli pozwolenie na budowę), 2/ obrazę art.48 ust. 1 powołanej ustawy polegającą na nakazaniu rozbiórki przyczepy z fabrycznie zabudowanym zbiornikiem, podczas gdy do tego urządzenia nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego oraz 3/ obrazę przepisów prawa procesowego: art. 7, 77 § 1, 80, 107 i 138 k.p.a., polegającą na wydaniu decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie uzupełnieniu materiału dowodowego pomimo wskazań organu odwoławczego, niewłaściwej interpretacji materiału dowodowego, sporządzenie nieprawidłowego opisu znajdującego się na posesji skarżącego urządzenia, co miało wpływ na wydanie błędnej decyzji. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, o ile zarzuca naruszenie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, mimo iż sprawa rozpoznawana była przez te organy dwukrotnie. Pierwsza decyzja, nakazująca skarżącym rozbiórkę urządzeń służących do magazynowania i dystrybucji produktów naftowych, tj. zbiornika wraz z instalacją i odmierzaczem (decyzja z dnia 17 listopada 2003 r. – k. 23 akt administracyjnych), została uchylona przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. (k.33 akt administracyjnych). Organ drugiej instancji podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji nie precyzuje, które przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, powołanego w uzasadnieniu decyzji, zostały naruszone. Organ odwoławczy uznał ponadto, że dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., organ drugiej instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie i ją rozstrzygnąć. Oznacza to przede wszystkim obowiązek podjęcia niezbędnych czynności, mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Tymczasem, jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął żadnych czynności po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania, w szczególności nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ograniczając się do ponownego wydania decyzji nakazującej rozbiórkę urządzeń służących do magazynowania i dystrybucji produktów naftowych. Tym samym organ ten nie dążył do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął organ pierwszej instancji stan faktyczny istniejący w dacie wydawania pierwszej decyzji, co narusza zasadę, że organy administracji orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Wprawdzie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji nie wskazuje organ pierwszej instancji daty oględzin, będących podstawą ustaleń, jednak jak wynika z akt sprawy oględziny dokonane zostały tylko raz, w dniu 16 października 2003 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazany w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny ustalony został w tym właśnie dniu. Organ pierwszej instancji zaniechał dokonania kolejnych oględzin w celu ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. Decyzja nie została więc wydana w oparciu o aktualny, istniejący w dacie orzekania stan faktyczny. Okoliczności te uszły uwadze organu drugiej instancji. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z tak istotnym naruszeniem przepisów postępowania, stanowi naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art.136 i 138 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 25 lipca 1986 r. (II SA 1829/85, opubl. w ONSA 1986, Nr 2, poz.43) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy naruszającą prawo decyzję tego organu wydaje decyzję również naruszającą prawo. Należy podkreślić, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W razie potrzeby może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, uwzględnia też zmiany stanu faktycznego. Ma bowiem obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji powtórzył w swojej decyzji ustalenia faktyczne zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skarżących dotyczących ustaleń faktycznych. Nie wyjaśnił, czy nastąpiły zmiany stanu faktycznego, w szczególności w okresie po uchyleniu pierwszej decyzji nakazującej rozbiórkę opisywanych urządzeń do magazynowania paliw. Zaskarżona decyzja narusza zatem także przepisy art.7, 77 i 80 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu przepisu art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.z. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja podlega w tej sytuacji uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy ustalić powinien, czy i jakie urządzenia znajdują się obecnie na nieruchomości skarżących, w szczególności czy są to urządzenia stanowiące obiekt budowlany w rozumieniu przepisu art.3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016). Należy w tym momencie wyjaśnić, że w myśl powołanego przepisu obiektem budowlanym jest nie tylko budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi , ale także budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym w szczególności budowlami są zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne (art.3 pkt 3 ustawy – prawo budowlane). Stosownie do przepisu art. 28 ustawy – prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest poza sporem, że skarżący pozwolenia na budowę nie uzyskali. W przypadku zatem ustalenia, że znajdujące się na działce skarżących urządzenia stanowią obiekt budowlany działanie skarżących nosiłoby cechy samowoli budowlanej. Dla oceny, czy dana budowla lub urządzenie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy – prawo budowlane bez znaczenia jest, czy obiekt ten uznany być może za stację paliw w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 2 ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).