II SA/Lu 358/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 13 lutego 2023 r., znak: SKO.41/34/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 25 listopada 2022 r., nr MOPR.D-ŚS.460.100067.2.2022. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 25 listopada 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 25 października 2022 r. (data wpływu) skarżąca zwróciła się do Prezydenta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką – Z. G. Decyzją z dnia 25 listopada 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłankę negatywną czasu powstania niepełnosprawności, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia. Wskazaną na wstępie decyzją, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy przepis stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U z 2014 r., poz. 1443) orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ II instancji wyjaśnił jednak, że ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, iż stosunek pracy został rozwiązany z inicjatywy zakładu pracy na podstawie art. 30 §1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. 2022 r., poz. 1510 ze zm., dalej jako: k.p.). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zaś z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub niepełnosprawną osobą dorosłą. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pozbawiona dochodu. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno więc wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie tej opieki, powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Z. G. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc wymagającą opieki w dniu 25 lutego 2021 r., natomiast rzekoma rezygnacja z pracy przez wnioskodawczynię miała miejsce dopiero 19 października 2022 r. Zdaniem Kolegium trudno uznać, szczególnie w świetle uzasadnienia zakończenia stosunku pracy wskazanego w świadectwie pracy, iż ta rezygnacja miała ścisły i bezpośredni związek z koniecznością sprawowania opieki, skoro przez ponad rok od stwierdzenia niezdolności do samodzielnej egzystencji E. G. była w stanie pracować, nie korzystała ze zwolnień lekarskich, urlopu bezpłatnego, ani innych możliwości w celu konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawną matką. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. ← art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego; ← art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego – osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej; ← art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: ← art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia czy skarżąca ma możliwość podjęcia pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy powstał znaczny stopień niepełnosprawności (tj. w jakim wieku była osoba, gdy wystąpiła niepełnosprawność). Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku wyrażony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Jednakże w pozostałym zakresie stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji było co najmniej przedwczesne. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m. in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na braku związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną matką. Organ II instancji wskazał, że stosunek pracy został rozwiązany z inicjatywy pracodawcy na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 k.p. z dniem 19 października 2022 r. Natomiast matka skarżącej została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 25 lutego 2021 r. Stanowisko Kolegium jest przedwczesne z poniższych względów. Po pierwsze samo orzeczenie o uznaniu osoby za niepełnosprawną w stopniu znacznym nie oznacza, że wymaga opieki w stopniu wymagającym od opiekuna rezygnacji z pracy. Nieodzowne jest ustalenie czy stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę. Stan zdrowia niewątpliwie może ulec zmianie, w tym może się pogorszyć, co oznacza, że również zakres wymaganej opieki może się zmienić. Na kanwie niniejszej sprawy należało zweryfikować, czy zaistniały okoliczności, które wskazywałyby na intensyfikację zakresu opieki. Samo orzeczenie o niepełnosprawności nie ma bowiem determinującego znaczenia. Niewątpliwie stosunek pracy skarżącej ustał z inicjatywy pracodawcy w trybie art. 30 § 1 pkt 2 k.p. Jednakże należało wziąć pod uwagę, że wprawdzie zakończenie stosunku pracy przez oświadczenie pracodawcy wskazuje na brak związku między rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad matką, to jednak nie przesądza tej kwestii. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się matką od dnia 13 września 2022 r. tj. od powrotu niepełnosprawnej ze szpitala. Wymienione w świadectwie pracy okresy nieskładkowe to m. in. dni od 13 września 2022 r. do 16 września 2022 r., od 19 września 2022 r. do 23 września 2022 r. i od 26 września 2022 r. do 30 września 2022 r. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z dniem 19 października 2022 r. Okoliczności sprawy pozostawiają zatem wątpliwość czy po powrocie matki ze szpitala w dniu 13 września 2022 r. doszło do zmiany zakresu opieki oraz czy skarżąca nie podejmuje pracy z uwagi na opiekę nad matką, czy też z innych przyczyn. Organy obu instancji nie poczyniły wyczerpujących ustaleń w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 listopada 2022 r. wynika, że matka skarżącej ma amputowaną lewą nogę do wysokości połowy kości udowej. W zakresie jej sytuacji zdrowotnej wskazano także: stan po udarze niedokrwiennym prawej półkuli mózgu oraz stan po protezoplastyce stawu biodrowego prawego. W wywiadzie podniesiono kwestię tego, że matka skarżącej głównie przebywa w łóżku. Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, Sąd doszedł do przekonania, iż Kolegium przedwcześnie uznało, że osoba niepełnosprawna nie wymaga stałej i osobistej opieki ze strony skarżącej, która zrezygnował z pracy z innych względów niż konieczność sprawowania opieki nad matką. Wnioski organu odwoławczego nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie więc Kolegium, rozpatrując sprawę, naruszyło dyspozycje art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: k.p.a.) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, aby z całą pewnością przyjąć, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn niż opieka nad matką. Przy braku takich ustaleń nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien precyzyjnie ustalić rzeczywisty zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Organ ponownie oceni, czy stan zdrowia matki skarżącej i związany z tym zakres świadczonej opieki nakazują przyjąć, że czynnościom opiekuńczym realizowanym względem tej osoby można przypisać taką skalę, zakres i intensywność, które wymagałyby ze strony opiekuna całkowitej rezygnacji (niepodejmowania) jakiejkolwiek pracy (zatrudnienia). Organy zweryfikują tym samym czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, czy też jedyną przyczyną braku zatrudnienia skarżącej jest rozwiązanie stosunku pracy przez pracodawcę w trybie art. 30 § 1 pkt 2 k.p. W tym celu organy mają możliwość wykorzystania dostępnych środków dowodowych określonych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie o świadczeniach rodzinnych (m. in. dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.