II SA/Lu 359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz umorzeniu postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 18 stycznia 2007 r. Wójt Gminy G. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży posadowionej na działce nr 246 w miejscowości G. Folwark, gm. G.. Dnia [...] czerwca 2007 r. Wójt Gminy G. po uzgodnieniu treści decyzji z właściwymi organami wydał decyzję, którą ustalił wnioskodawcy (A. – Polska sp. z o.o. z siedzibą w L.) lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. O. - właściciel działki graniczącej z działką przeznaczoną pod inwestycję. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy umotywował pominięciem przez organ I instancji szeregu istotnych dla sprawy kwestii. W związku z powyższym, po przekazaniu sprawy Wójtowi Gminy G. organ ten pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. nazwanym "postanowienie" wydanym z powołaniem się na treść art. 61 § 1 k.p.a. orzekł o "przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy". Powyższe postanowienie zgodnie z zawartym w nim pouczeniem zaskarżył zażaleniem E. O. podkreślając, iż nie wyraża zgody na realizację planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Wyjaśniając powody takiego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja kasacyjna Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie kończyła sprawy w rozumieniu merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Nadal więc organ I instancji obowiązany był rozpatrzyć wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji i wydać decyzję rozstrzygającą zamiast postanowienia o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Kolegium również wskazało, iż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowa administracyjnego, postanowienia wydaje się, gdy konkretny przepis tak nakazuje, bądź w sprawach o charakterze wpadkowym, incydentalnym, co również musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, do którego stosuje się przepisy procesowe. K.p.a. nie przewiduje natomiast takiego wymogu dla przestawionej wyżej sytuacji procesowej, nie było zatem podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia. W skardze na to postanowienie do sądu administracyjnego E. O. powtarzając wielokrotnie podnoszone zarzuty wskazał, iż nie wyraża zgody na realizację inwestycji, gdyż ta uniemożliwi mu wybudowanie domu na działce sąsiedniej i wywoła straty, a ani organ, ani inwestor nie dokonali z nim żadnych uzgodnień dotyczących ekwiwalentu za poniesione straty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasową argumentację, prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z zupełnie innych przyczyn niż określone w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja organu I instancji z dnia 14 czerwca 2007 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku strony i poprzedzona zawiadomieniem stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania została w wyniku jej zaskarżenia uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Już sama literalna treść przepisu który stanowił podstawę wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) wskazuje, iż sprawa, którą zajmował się organ I instancji zostaje jeszcze raz mu przekazana celem ponownego jej rozpatrzenia i wydania kolejnej decyzji dotyczącej złożonego wniosku. Ponadto uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie niweczy skutków prawnych czynności podjętych przez organ I instancji dokonanych przed wydaniem uchylonej decyzji, a związanych przykładowo: z ustaleniem stron postępowania i zawiadomieniem ich o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z tych też względów bezpodstawne i prawnie nieuzasadnione było wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. o "przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy". Jak słusznie wskazało Kolegium przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez organ I instancji w sytuacji, gdy przystępuje on kolejny raz do rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji już raz wszczął postępowanie, co oznacza, iż przystąpił do rozpatrzenia sprawy (wniosku) - o czym zawiadomił strony (które to zawiadomienie prawidłowo nie miało formy postanowienia) - natomiast uchylenie jego rozstrzygnięcia nie powoduje, iż stanowisko to trzeba jeszcze raz powtórzyć. Przepis art. 61 § 1 k.p.a., który w podstawie prawnej postanowienia podał organ I instancji stanowi wyłącznie, iż postępowanie administracyjne, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten statuuje zatem jedynie zasadę skargowości i oficjalności w zakresie wszczęcia postępowania. Nie reguluje natomiast sytuacji, gdy organ ponownie przystępuje do rozpatrzenia sprawy już zawisłej przed tym organem. W związku z tym przepis ten nie mógł stanowić podstawy wydanego postanowienia. Ponadto błędnie organ I instancji przyjął, a następnie pouczył o tym skarżącego, iż wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w trybie wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego to prawa skarżący skorzystał. Jednakże, co najistotniejsze, organ odwoławczy przyjmując zażalenie do rozpatrzenia, w ogóle nie rozważył, czy taki środek zaskarżenia przysługuje na wydane postanowienie i automatycznie przystąpił do oceny wydanego rozstrzygnięcia – a działanie takie jako naruszające przepisy postępowania legło u podstaw uchylenia zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zażalenie (podobnie jak odwołanie) jest dewolutywnym środkiem zaskarżenia (art. 144 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.), co oznacza, iż jego wniesienie przenosi postępowanie do organu wyższego stopnia, wszczynając tym samym postępowanie zażaleniowe (odwoławcze) przed tym organem. Postępowanie zażaleniowe (odwoławcze) składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania rozstrzygnięcia (postanowienia lub decyzji). W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W tym kontekście należy wskazać, iż organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego pominął w zupełności fazę wstępną postępowania zażaleniowego w zakresie ustalenia, czy wniesienie tego środka jest prawnie dopuszczalne i czy w związku z tym może przystąpić do jego rozpatrzenia. Bez należytego wyjaśnienia organ odwoławczy przyjął za pewnik pouczenie zawarte w postanowieniu wskazujące na możliwość zaskarżenia postanowienia w drodze zażalenia. Działanie takie tym bardziej jest niezrozumiała w sytuacji gdy z jednej strony organ odwoławczy wskazuje, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, a z drugiej dopuszcza możliwość weryfikacji takiego postanowienia. W sytuacji, gdy ani przepisy postępowania ani prawa administracyjnego materialnego nie przewidują możliwości wydania danego rozstrzygnięcia, trudno uznać, iż rozstrzygnięcie takie jako wynik własnej interpretacji organu podlegałoby zaskarżeniu. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Organ odwoławczy związany jest normą powyższego przepisu bez względu na to czy postanowienie zostało wydane zasadnie czy też zupełnie bez podstawy prawnej. W tym miejscu należy wskazać, iż samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy jednak uprawnienia do zaskarżenia postanowienia organu I instancji (por. wyr. NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r. I SA/Gd 170/00 - Lex nr 76083), a tym samym nie daje uprawnienia organowi odwoławczemu do wszczęcia postępowania odwoławczego i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r. III SA 230/97 - Lex nr 38205). Podsumowując, bezspornym jest, iż żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania postanowienia "o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy". Nie może również budzić wątpliwości, iż żaden przepis prawa nie daje prawa do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie takiej treści. Z tych też względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując merytorycznie niedopuszczalne zażalenie działało bez podstawy prawnej, gdyż przepisy prawne nie przewidują kontroli instancyjnej przedmiotowego postanowienia w trybie zażaleniowym. Takie działanie Kolegium było działaniem naruszającym prawo procesowe i skutkowało uchyleniem wydanego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien ponownie wypowiedzieć się z zastosowaniem prawidłowego trybu (art. 134 w związku z art. 144 k.p.a.) odnośnie dopuszczalności zażalenia wniesionego przez skarżącego. Wobec powyższego stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.