II SA/Lu 36/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia .... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ...z dnia ... ustalające D. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ... położonej w miejscowości W. gmina M. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że na działce nr ... w M., znajduje się dwukondygnacyjny murowany budynek mieszkalny. Do budynku mieszkalnego przylega częściowo podpiwniczona dobudówka o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Dobudówka ta jest połączona komunikacyjnie z budynkiem mieszkalnym. W piwnicy dobudówki znajduje się kotłownia. Obiekt wyposażony jest w instalację co i wod-kan. W kotłowni znajduje się piecyk gazowy, niepodłączony do instalacji gazowej. Całość obiektu ocieplona jest styropianem, zaś na zewnątrz wykonany jest tynk dekoracyjny. Podczas oględzin ustalono, że ojciec obecnego właściciela działki W. W. zrealizował przedmiotową dobudowę do budynku mieszkalnego w 1999 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego. W celu legalizacji wspomnianego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r. zobowiązał właściciela nieruchomości, na której znajduje się ten budynek, do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 lipca 2013 r. Właściciel obiektu wykonał w zakreślonym terminie nałożone na niego obowiązki, a organ pierwszej instancji po sprawdzeniu dostarczonych dokumentów i dokumentacji stwierdził, że są one kompletne i zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym wyżej postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. ustalił D. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Organ pierwszej instancji podkreślił, że inwestor podjął prawidłowe działania dotyczące rozpoczęcia inwestycji, bowiem uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz posiada projekt techniczny dobudowy do budynku mieszkalnego. Nie uzyskał jednak wymaganej prawem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo ustalona – na podstawie art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego – jako iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) – 2, współczynnika wielkości obiektu (w) – 1 oraz liczby 50, tj. łącznie 50 000 zł. Organ ten, odnosząc się do zarzutów odwołania dodał również, iż obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego w tej sprawie stanowi budynek mieszkalny, co potwierdza sam autor projektu budowlanego złożonego przez strony. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył D. W. reprezentowany przez W. W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków wskazanych w tych przepisach oraz prawa materialnego, tj. art. 59f ust.1 i ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez zaliczenie wykonanej dobudówki jako obiektu budowlanego kategorii I, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości dobudowa dotyczy budynku gospodarczego.. Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie naprawił w postępowaniu odwoławczym błędów popełnionych przez organ I instancji, gdyż nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności, jak podkreślił skarżący, organy nie ustaliły nadal przeznaczenia samowolnie wzniesionego obiektu i zakwalifikowały jako rozbudowę budynku jednorodzinnego, co przekłada się na wysokość nieprawidłowo naliczonej stawki opłaty legalizacyjnej. Ponadto podniósł, że po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego od urzędnika Urzędu Gminy ...uzyskał informację, że może przystąpić do budowy. W odpowiedzi na skargę ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że na działce nr ...położonej w miejscowości W. K., gmina M., stanowiącej własność D. W. znajduje się dwukondygnacyjny, murowany budynek mieszkalny, do którego dobudowano częściowo podpiwniczoną dobudówkę o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Dobudówka połączona jest komunikacyjnie z budynkiem mieszkalnym. W piwnicy dobudówki znajduje się kotłownia. Obiekt jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną. Całość obiektu ocieplona jest styropianem, a na zewnątrz wykonany jest tynk dekoracyjny. Bezspornie dobudówka wykonana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl przepisu art. 28 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 29, wskazującym obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz roboty budowlane zwolnione z tego reżimu ustawowego. Z kolei art. 30 stanowi, kiedy budowa obiektów budowlanych oraz wykonywanie robót budowlanych zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Skarżący nie wybudował budynku gospodarczego, lecz - jak prawidłowo ustaliły organy administracji - rozbudował istniejący murowany budynek mieszkalny. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego przez dobudowanie części murowanej i połączenie jej z istniejącym domem w jedną całość. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżący przedłożył projekt budowlany i już ze strony tytułowej wynika że przedmiotem tego projektu jest rozbudowa budynku mieszkalnego położonego w W. K. na działce nr ... Z opisu technicznego zawartego w projekcie tego wyraźnie wynika także, że budynek mieszkalny został rozbudowany i obecnie jest to jeden, większy od poprzedniego budynek mieszkalny stanowiący całość architektoniczno-budowlaną , zaś wykaz pomieszczeń wskazuje, że w nowo–powstałej części murowanej na parterze znajduje się wiatrołap oraz pokój , natomiast w piwnicy znajduje się kotłownia z wejściem wewnętrznym i zewnętrznym, zaś w części piętra zabudowany taras. Funkcja mieszkalna obiektu jako całości nie budzi wątpliwości. Tylko ubocznie zauważyć należy, że nawet gdyby w rozbudowanej części znalazły się same pomieszczenia gospodarcze, nie zmieniałoby to mieszkalnej funkcji obiektu jako całości. Z definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przez skarżącego robót budowlanych, wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową w świetle tych przepisów jest nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa i przebudowa (art. 3 pkt 6 ). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na dobudowaniu murowanej, podpiwniczonej części do istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego stanowiły rozbudowę, a zatem zaliczyć należy je do budowy w rozumieniu przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). Organ ten nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Postępowanie to zmierza do zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie określone w art. 48 ustawy. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, w szczególności zaś przedłożył projekt budowlany. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a następnie ustala - w drodze postanowienia - wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ zbadał zgodność zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonał sprawdzenia projektu w sposób określony w powołanym przepisie. Prawidłowe było zatem ustalenie przez organ w następstwie tych czynności opłaty legalizacyjnej. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Stosownie do przepisu art. 59f ustawy kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) określona została w art. 59f ust. 2 na kwotę 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Opłata legalizacyjna w kwocie 50 000 zł określona została zatem przez organ prawidłowo (50x500 złx2,0x1,0=50 000 zł). Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza zatem prawa. Nie jest także słuszny zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. zobowiązuje organ do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Przepisy te nie zostały przez organ naruszone. Niezasadny jest także zarzut wykonania przedmiotowej rozbudowy bez pozwolenia na budowę z powodu błędnej informacji urzędnika, który rzekomo stwierdził, że wystarczy posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i projektu technicznego. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zamierzoną inwestycję należy zaprojektować w sposób uwzględniający ochronę interesów osób trzecich, zgodnie z udzielonym przez Starostwo Powiatowe ... pozwoleniem na budowę.. Sąd na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z oceny wykonanych robót przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 par. 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności (.....).Zatem przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dowodu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości. W sprawie niniejszej skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że dokonana rozbudowa nie może być potraktowana jako funkcja mieszkalna, a są to jedynie pomieszczenia gospodarcze. Okoliczność ta została wyjaśniona przez organy, zaś fakt, że w dobudowanej części znajdują się tylko pomieszczenia gospodarcze pozostaje bez wpływu na zakwalifikowanie tej rozbudowy jako rozbudowy budynku mieszkalnego. Ponadto wskazać należy, że już z samego tytułu powoływanej przez skarżącego "Oceny technicznej" wynika, że dotyczy ona robót wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, a zatem okoliczność ta nie wymagała przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, bowiem została prawidłowo ustalona w toku postępowania administracyjnego. Również treść decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na to, że skarżący ubiegał się w 1999 r. o takie warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji