II SA/Lu 36/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie postanowień dotyczących działki nr 131 położonej w miejscowości [...]. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w zakresie postanowień dotyczących działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w K., gmina K., znajdującej się na obszarze oznaczonym symbolem RZ w części graficznej uchwały na planszy 17 rysunku planu tej uchwały. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 3 i art. 4 ustawy z [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy K. władztwa planistycznego przez wprowadzenie dla działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w K. gminy K. ograniczenia w zakresie rozbudowy istniejących obiektów. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała obowiązuje na terenie gminy K. od dnia [...] listopada 2004 r. Postępowanie zakończone jej podjęciem prowadzone było w trybie ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jako podstawę prawną uchwały powołano art. 85 ust. 2 tej ustawy). W ocenie organu nadzoru, w zakresie postanowień dotyczących działki nr geod. [...] w K. uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny oraz częściowo zabudowania gospodarcze. Zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego działka ta znalazła się na terenie oznaczonym symbolem "RZ" (plansza nr 17 rysunku planu). W myśl § 19 ust. 2 pkt 2 planu teren ten przeznaczony został na łąki i pastwiska. Tym samym plan - ustalając przeznaczenie tego terenu pod łąki i pastwiska - wprowadził ograniczenia dla tego obszaru, wykluczając jakąkolwiek budowę, rozbudowę, czy też nadbudowę budynków istniejących na tej działce. Wojewoda podniósł, iż z dokumentacji planistycznej zgromadzonej w Urzędzie Gminy K. wynika, że w czasie sporządzania i uchwalenia przedmiotowego planu właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości K. byli małżonkowie Z. M. i W. M.. Aktualnie właścicielem tej nieruchomości jest M. W.. W toku procedury planistycznej (w dniu [...] sierpnia 2003 r. – data wpływu do organu) Z. M. złożył podanie o ujęcie w opracowywanym planie w obrębie terenów budowlanych działek nr [...] i [...]. W ocenie Wojewody ww. pismo - stosownie do art. 24 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – winno być zatem rozpatrzone jako zarzut. Z uzyskanego w Urzędzie Gminy K. "Wykazu zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w dniach od 10 lipca do [...] sierpnia 2003 r." wynika, że wniosek Z. M. został oceniony jako złożony po terminie. Jednocześnie został on jednak zakwalifikowany jako zarzut nieuwzględniony zarówno przez zespół projektowy, jak też przez Radę Gminy K.. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia zarzutu, stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2003 r., stwierdzono, że "zarzut dotyczy niewyznaczenia terenów zabudowy zagrodowej na działkach nr ewid. [...], [...] w miejscowości K.. Działki zainteresowanego są zabudowane i nie wiążą się terenami zainwestowanymi. Istnieje możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy. Wyznaczenie terenów budowlanych na obszarze łąk nie ma uzasadnienia." Powyższe stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów, stwierdzające możliwość uzupełniania zabudowy na ww. działkach, nie zostało jednak zawarte w kwestionowanej uchwale. W ocenie organu nadzoru z powyższego jednoznacznie wynika, że właściciele działki nr [...] w K. w celu ochrony swojego prawa korzystali z instrumentów prawnych przewidzianych przez ustawodawcę na etapie sporządzania planu, ale finalnie zostali wprowadzeni w błąd, ponieważ w toku procedury planistycznej byli przekonywani, że zapisy planu dają możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy na ich działce. Tymczasem w tekście planu zagospodarowania przestrzennego z bliżej nieokreślonych powodów zapis o możliwości uzupełnienia zabudowy nie został uchwalony. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia ograniczeń w zakresie zabudowy działki [...] w K.. Zdaniem Wojewody brak jest natomiast jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla takich ograniczeń. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy K. przekroczyła granice obowiązującego prawa i złamała zasadę rzetelności działania administracji publicznej. Zaistniałe naruszenia – w ocenie skarżącego – dotyczą istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że stanowisko W. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wykonawczy Gminy wskazał, że procedura prac nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. przeprowadzona była prawidłowo, z zachowaniem ustawowych terminów. Odnośnie przyjętego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia działki nr [...] w K. Wójt [...] wyjaśnił, że to Zespół Urbanistów opracowujący przedmiotową zmianę planu nie zapisał dopuszczenia możliwości rozbudowy istniejącej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "RZ". Autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że takie zapisy bardzo często wymuszają organy ochrony środowiska opiniujące projekty zmiany planów w celu ochrony środowiska naturalnego. W razie ich pominięcia projekty planów nie zostają pozytywnie zaopiniowane. Rada Gminy, uchwalając zmianę planu, musi natomiast stosować się do obowiązujących przepisów oraz uwag wniesionych przez organy uzgadniające i opiniujące projekty planów, które nie uwzględniają wszystkich potrzeb właścicieli nieruchomości. W ocenie Wójta Gminy K. trudno w takim przypadku odnieść się do zarzutu wprowadzenia w błąd byłego właściciela działki nr [...] w K. - Z. M., ponieważ prace nad zmianą planu miejscowego trwały około 2 lat i nie jest obecnie możliwe ustalenie wszystkich okoliczności ich przebiegu. Końcowo Wójt Gminy K. podkreślił, że w celu zmiany obowiązujących zapisów zostały podjęte kroki prawne. Rada Gminy K. na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. przystąpiła bowiem do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić na wstępie należy, że przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), który przewiduje, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi W. L. jest uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym W. L. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] pod poz. 2620. Podkreślić należy, że organ nadzoru objął swą skargą wyłącznie część ww. uchwały, tj. jej postanowienia zawarte w części tekstowej oraz graficznej, dotyczące działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości K.. Zarzuty Wojewody odnośnie zaskarżonej części przedmiotowej uchwały sprowadzają się do przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności w obrębie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu zarzuty te uznać należy za zasadne. Prawidłowo organ nadzoru ustalił, że na mocy kwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały sporna działka nr [...] w K. znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem "RZ". Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu w § 19 ust. 2 pkt 2 uchwały przewidziano łąki i pastwiska. Tekst planu nie przewiduje przy tym żadnych odstępstw od tak określonego przeznaczenia obszaru "RZ", co prowadzi do wniosku, że na terenie tym (a więc również w obrębie działki nr [...]) nie dopuszczono możliwości prowadzenia jakichkolwiek inwestycji budowlanych, w tym nie tylko budowy nowych obiektów, ale również rozbudowy budynków już istniejących. Bezspornym natomiast pozostaje, że działka nr [...] w K. jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, przy czym stan ten istniał już przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego kwestionowaną uchwałą przystąpiono na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lipca 2001 r. Zatem stosownie do art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), procedura planistyczna zakończona podjęciem zaskarżonej uchwały była prowadzona w oparciu o regulacje poprzednio obowiązującej (do dnia [...] stycznia 2004 r.) ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako "u.z.p."). Oznacza to, iż legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu również przy zastosowaniu przepisów ostatniej z wymienionych ustaw. U.z.p. w art. 4 stanowiła, że gmina w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy oznaczało samodzielne rozstrzyganie o zasadach zagospodarowania, co nie mogło być jednak rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być bowiem każdorazowo dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 u.z.p. Art. 33 u.z.p. stanowił ponadto, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości wraz z innymi przepisami prawa. Z powyższego wynika, że wszelkie ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości przyjmowane w ramach aktów planistycznych, musiały być dokonywane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Art. 3 u.z.p. formułował przy tym zasadę, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (pkt 1), a także do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Wprawdzie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia własności, jednak ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przepis ten wprowadza zatem swoisty zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności określany jako zasada proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] stycznia 1999r. (sygn. akt P [...]) podkreślił, iż zasada ta z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Ponadto chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę praw i wolności jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Należy zatem uznać, iż autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu, przyznana gminie z mocy art. 4 i art. 33 u.z.p., nie mogła pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania gminy, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości. Wypada również wspomnieć, że na gruncie u.z.p. ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem następowała na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i była realizowana poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym zagwarantowany w art. 18 u.z.p., a także poprzez możliwość składania protestów (art. 23 u.z.p.) oraz zarzutów do projektu planu (art. 24 u.z.p.). W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, iż Rada Gminy K. w zaskarżonej uchwale dopuściła się naruszenia zasady proporcjonalności, ograniczając możliwość zagospodarowania działki nr [...] w K. wyłącznie do jej przeznaczenia podstawowego (łąki i pastwiska), bez dopuszczenia możliwości jakiejkolwiek inicjatywy budowlanej w obrębie tej nieruchomości. Organ stanowiący Gminy nie uzasadnił bowiem w żaden sposób tak daleko idącej ingerencji w prawo własności przedmiotowej działki (przysługujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Z. i W. małż. M., zaś obecnie M. W.). Całkowite wykluczenie możliwości budowy w obrębie działki nr [...] nowych budynków, a przede wszystkim rozbudowy obiektów już istniejących, nie tylko nie zostało poparte żadnym uzasadnieniem wskazującym na przyczyny takiego rozwiązania, ale również – na co trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru – pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem odmowy uwzględnienia zarzutu złożonego w toku procedury planistycznej przez Z. M. (zał. nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. – k. 197, tom II akt postępowania planistycznego), z którego to uzasadnienia wynika, iż w obrębie (m.in.) działki nr [...] ma zostać zachowana możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy. Słusznie jednak wskazał organ nadzoru, że taka możliwość nie została w zaskarżonej uchwale zapewniona stosownym zapisem. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż w zakresie postanowień odnoszących się do terenu działki nr [...] w K., przedmiotowa uchwała w nieuzasadniony sposób ingeruje w prawo własności, a tym samym została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego (art. 4 i art. 33 u.z.p.), a także z naruszeniem przepisów art. 24 i art. 25 u.z.p., co wyraża się w rozbieżności pomiędzy uzasadnieniem stanowiska Rady Gminy K. odnośnie zarzutu byłego współwłaściciela działki nr [...], a ostateczną treścią podjętej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się końcowo do argumentu Wójta Gminy K. wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż Rada Gminy K. na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. przystąpiła do zmiany planu miejscowego w kwestionowanym przez Wojewodę zakresie, podnieść należy, że okoliczność ta nie uzasadnia oddalenia skargi, ani też umorzenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego. Nawet bowiem gdyby, wskutek uchwalenia zmiany planu miejscowego, doszło do odstąpienia od spornego ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], będzie to miało wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności aktu, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jego uchwalenia). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku .