II SA/Lu 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. M., R. M., J. N. i P. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania T. M., R. M., J. N. i P. D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], położonej w L., przy ul. [...], obejmującej aktualne działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część ewidencyjnej działki nr [...] (obr.29, ark 1) oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym pod nr [...], jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0765 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: T. M., R. M., J. N. i P. D. złożyli w dniu [...] lipca 2014 r. do Urzędu Miasta L. wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy dawnej ulicy [...] (obecnie przy ul. [...], obręb 29, arkusz 1), oznaczonej w dniu wywłaszczenia nr geod. [...], KW Nr [...], o powierzchni 0,3932 ha. Wnioskodawcy wskazali, że są spadkobiercami poprzednich właścicielek nieruchomości, która została wywłaszczona na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1974 r. (znak [...]). Wnioskodawcy podnieśli, że część wywłaszczonej działki, stanowiąca obecnie część działki nr ewid. [...], nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działka jest niezabudowana i kwalifikuje się do zwrotu. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] października 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił zwrotu opisanej powyżej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji potwierdził następstwo prawne wnioskodawców po dawnych właścicielkach nieruchomości. Wskazał, że zgodnie z postanowieniem Prezydium Miejskiej Rady N. w L., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak: BUA 1.[...]/72 o możliwości i warunkach realizacji inwestycji na powyższej nieruchomości została zlokalizowana budowa hotelu dla studentów studiujących zaocznie. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., znak: [...] zatwierdzającej plan ogólny przestrzennego zagospodarowania terenu usytuowania obiektu - hotelu studentów studiów zaocznych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości został zlokalizowany Hotel Studenta Zaocznego. Odnosząc się do oceny przesłanek zwrotu nieruchomości, organ I instancji wskazał, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku - Hotelu Studenta Zaocznego przy ul. [...] i obejmuje także w części drogę dojazdową do tego budynku, utwardzoną asfaltem z chodnikiem po obu stronach. Na gruncie tym zlokalizowana jest też latarnia. Organ uznał, że cel nabycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uznania tej nieruchomości za zbędną, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Po rozpatrzeniu złożonego przez wnioskodawców odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L., Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 u.g.n., który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie natomiast z ust. 2 cytowanego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W konsekwencji przytoczonych norm rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji po pierwsze bada czy nieruchomość w ogóle została w jakikolwiek sposób wykorzystana, a jeśli tak to czy w sposób zgodny z celem, na który wywłaszczenie zostało dokonane. Następnie w razie odpowiedzi twierdzącej kolejno rozważa czy cel, dla którego dokonano w przeszłości wywłaszczenia, zrealizowany został w całości zagospodarowując tym samym całą powierzchnię nieruchomości. Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona musi być bądź to jednoznacznie dowiedzionym brakiem wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. przesłanek pozytywnych warunkujących możliwość dokonania wnioskowanego zwrotu, bądź też wystąpieniem przesłanki negatywnej, wskazanej w art. 22 wyłączającej dopuszczalność dokonania zwrotu. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero po dokonaniu takiego ustaleń możliwe jest badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Weryfikując ustalenia organu I instancji dotyczące celu wywłaszczenia żądanej do zwrotu części dawnej działki nr [...], organ odwoławczy zgodził się, że celem była budowa Hotelu dla Studentów. Jednocześnie Wojewoda zaaprobował stanowisko, że cel ten został zrealizowany wskazując, że nieruchomość jest do chwili obecnej wykorzystywana jako bezpośrednie otoczenie Hotelu Studenta Zaocznego. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość wnioskowania do zwrotu, stanowiąca dawną działkę [...], została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę [...] L.. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość (działki nr: [...], [...] i część działki [...] tj. projektowana działka nr [...]) jest do chwili obecnej wykorzystywana jak bezpośrednie otoczenie Hotelu Studenta Zaocznego. Nieruchomość objęta postępowaniem objęta była ustaleniami Ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego miasta L. PERSPEKTYWA, zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/6 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., ogłoszoną w Dz.Urz. WRN w L. Nr [...] z dnia [...] października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] sierpnia 1972 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu w dacie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarb Państwa, teren przewidziany był jako teren oznaczony symbolem "E 103 U", przewidziany był pod usługę ogólnomiejską o funkcji związanej z ośrodkiem akademickim, z możliwością lokalizacji na części terenu pompowni dla magistrali wodociągowej. Zdaniem Wojewody, cel wywłaszczenia - budowa [...] AR w L. został zrealizowany, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty tj. postanowienie Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak: [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji hotelu dla studiujących zaocznie, decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny hotelu studentów studiów zaocznych, decyzja z dnia [...] maja 1974 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę hotelu dla studentów zaocznych, jak również postanowienie Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1873 r. znak: BU [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji dojazdu do hotelu studenta zaocznego - ul. [...], założenia techniczno - ekonomiczne część administracyjna obiektu Hotel Studentów Studiów Zaocznych w L. przy ul. [...] z październik 1972 r., protokół z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie przekazania terenu pod ogrodzenie placu budowy i drogi dojazdowej, protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji Hotelu Studenta Studiów Zaocznych z dnia [...] grudnia 1976 r. W ocenie organu Odwoławczego realizację celu wywłaszczenia potwierdzają również oględziny nieruchomości, a co za tym idzie na nieruchomości tej zrealizowano cel wywłaszczenia i nie można jej uznać za zbędą. Wprawdzie wnioskowane do zwrotu działki nie są zabudowane budynkiem hotelu, lecz stanowią jego otoczenie w postaci trawnika z nasadzeniami, drogi dojazdowej do hotelu, latarni oświetleniowej, infrastruktury podziemnej, nie oznacza to jednak, że stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Przedmiotowy hotel nie może bowiem funkcjonować bez otaczającej go infrastruktury w tym: drogi dojazdowej z chodnikiem po obu stronach; oświetlenia oraz zieleni; tym bardziej, że część terenu zielonego stanowi wysoką skarpę. Zdaniem organu odwoławczego hotel wraz z otaczającą go infrastrukturą stanowi zintegrowaną całość, pozwalającą na prawidłowe korzystanie z tego rodzaju obiektu. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, a dotyczącego błędnego orzeczenia przez Prezydenta Miasta L. jedynie o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...], organ odwoławczy stwierdził, iż jest on nieuzasadniony, bowiem rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (sentencja) dotyczy odmowy zwrotu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz części ewidencyjnej działki nr [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0765 ha, a zatem działek wskazanych w piśmie pełnomocnika precyzującym wniosek stron z dnia [...] kwietnia 2015 r., co również znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro skarżący nie zrozumiał treści rozstrzygnięcia, w myśl art. 113 § 2 k.p.a. mógł żądać od organu, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia wątpliwości co do treści decyzji. Kolejny zarzut, dotyczący zmiany przeznaczenia części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tego terenu z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, Wojewoda również uznał za niezasadny. Późniejsza (wiele lat po wywłaszczeniu) zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia, zwłaszcza, że cel ten został zrealizowany już w grudniu 1976 r. (protokół z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie przekazania terenu pod ogrodzenie placu budowy i drogi dojazdowej, protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji Hotelu Studenta Studiów Zaocznych z dnia [...] grudnia 1976 r.). Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż ustalony w sprawie stan faktyczny oraz jego ocena prawna nie budzą wątpliwości organu odwoławczego. Przeprowadzone w sprawie dowody, odpowiadają prawu, są sporządzone w odpowiedniej formie i przez osoby uprawnione. Zgromadzone dokumenty zostały wydane i uwierzytelnione przez właściwe organy w zakresie ich działania i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości i sposób jej użytkowania świadczą o realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób uprawnionych T. M., R. M., J. N. i P. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, zarzucając, że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem: - przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie przez organy obu instancji, że na nieruchomości, o której zwrot ubiegają się skarżący, oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz w części działka [...] (projektowana, jako działka o nr [...] ), będącej własnością Skarbu Państwa, został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci lokalizacji na nich Hotelu Studenta Zaocznego, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że wskazana nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, pomimo niezagospodarowania jej w żaden sposób. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 219/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Wskazał, że aktualnym właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Skarb Państwa, który posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, przy czym stosownie do art. 11 ust. 1 u.g.n., organem go reprezentującym w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast w miastach na prawach powiatu organem reprezentującym Skarb Państwa w powyższym zakresie jest - jak wynika z art. 92 ust. 1 pkt 2 u.g.p. - prezydent miasta. Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta L. ma interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, albowiem wynik tego postępowania może prowadzić do uszczuplenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W konsekwencji, będąc stroną tego postępowania, Prezydent Miasta L. podlegał wyłączeniu od udziału w nim w charakterze organu w oparciu o dyspozycję art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że należy wykluczyć możliwość łączenia w jednym postępowaniu przez ten sam podmiot roli organu wydającego decyzję i strony postępowania. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego także funkcję starosty, od rozpatrywania danej sprawy wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Sąd uznał, że zapadła w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zarzucając: 1) naruszenie art. 24 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, 2) art. 142 ust. l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że Prezydent Miasta L. podlega wyłączeniu. Podkreślił, że bezspornie Prezydent Miasta L. jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Jednak nie oznacza to, że Prezydent Miasta L. podlega wyłączeniu od orzekania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedstawiona przez Sąd argumentacja byłaby zasadna, gdyby nie regulacja zawarta w art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z której wynika, że ustawodawca wskazał na konieczność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania w sprawach wymienionych w ust. 1 jest gmina lub powiat, nie zaś w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Drugą skargę kasacyjną wnieśli skarżący T. M., R. M., J. N. oraz P. D. zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie Prezydent Miasta L. ma interes prawny w postępowaniu w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, albowiem wynik tego postępowania może prowadzić do uszczuplenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w związku z czym powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy faktycznie prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, jako wykonujący w sprawie niniejszej kompetencję organu administracji rządowej, realizuje jej zadania, nie będąc stroną wyżej wskazanego postępowania i nie mając bezpośredniego interesu prawnego w sprawie, - art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowania się przez sąd w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 i 80 k.p.a. poprzez wybiórcze przedstawienie przez Sąd stanu sprawy, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, - art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania wniosku skarżącego o dopuszczenie na rozprawie dowodu uzupełniającego z dokumentu. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie przez organ, iż wskazana nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo niezagospodarowania jej w żaden sposób. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1077/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wskazując, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Prezydent Miasta L. był organem właściwym do orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n. orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Starosta (w tym przypadku prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej) jest organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu tj. Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa. Jedyny wyjątek ustawodawca zawarł w ust. 2 art. 142 stanowiąc, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota powyższego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednak prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Skoro brak takich samych regulacji w odniesieniu do starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednocześnie reprezentującego uprawnienia Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, oznacza to że ustawodawca nie dopatrzył się w połączeniu tych dwóch ról konfliktu interesów, skutkujących koniecznością wyłączenia. Przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi wielokrotnie do połączenia ról procesowych organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i jednoczesnej reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. Nie ma w takim wypadku zastosowania, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten bowiem wskazuje przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej i gdyby przyjąć że może on stanowić samodzielną podstawę wyłączenia starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to regulacja zawarta w art. 142 ust. 2 u.g.n. byłaby całkowicie zbędna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było zatem podstaw prawnych do uznania, że w sprawie zachodziły przesłanki do wyłączenia od udziału w postępowaniu Prezydenta Miasta L. i z tego względu zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 142 ust. 2 u.g.n. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny sprawy, analizowany w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu sądowo administracyjnym nie uległ bowiem zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny. Podkreślić przede wszystkim należy, że poprzedni wyrok Sądu I instancji uchylony został wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że prawidłowo organem I instancji w prowadzonym postępowaniu był Prezydent Miasta L. i nie zachodziły przesłanki do jego wyłączenia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł oceny prawnej, nie dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazując Sądowi I instancji odniesienie się merytorycznie do zarzutów skargi, z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie zbędności tych nieruchomości na cel, na jaki zostały one wywłaszczone, tak więc pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 powyższej ustawy - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu (jak w niniejszej sprawie) lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda stanął na stanowisku, że celem wywłaszczenia była budowa [...] AR w L. i został on zrealizowany, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dokumenty tj. postanowienie Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak: [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji hotelu dla studiujących zaocznie, decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny hotelu studentów studiów zaocznych, decyzja z dnia [...] maja 1974 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę hotelu dla studentów zaocznych, jak również postanowienie Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1873 r. znak: BU [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji dojazdu do hotelu studenta zaocznego - ul. [...], założenia techniczno - ekonomiczne część administracyjna obiektu Hotel Studentów Studiów Zaocznych w L. przy ul. [...] z październik 1972 r., protokół z dnia [...] lipca 1974 r. w sprawie przekazania terenu pod ogrodzenie placu budowy i drogi dojazdowej, protokół przekazania - przyjęcia do eksploatacji Hotelu Studenta Studiów Zaocznych z dnia [...] grudnia 1976 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntował się pogląd, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć fakt zagospodarowania wywłaszczonego terenu, co tworzy urbanistyczną zorganizowaną całość. W rozpatrywanej sprawie na terenie objętym postanowieniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. (załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] lipca 1972 r.) pod pozycją [...], na stronie 18 wskazano obowiązujący symbol E 103 U - obejmujący powierzchnię 1,2 ha, usługa ogólnomiejska o funkcji związanej z ośrodkiem akademickim, możliwość lokalizacji na części terenu pompowni dla magistrali wodociągowej. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ustalenia i wyrażoną przez organ odwoławczy ocenę. Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wydanej w dniu [...] lipca 1974 r. wynika, że "wywłaszczenie nieruchomości (dz. nr [...]) nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy [...] w L., ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta". W ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie ma postanowienie Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak: [...] o możliwości i warunkach realizacji inwestycji hotelu dla studiujących zaocznie, w którym opisano szczegółowo plan inwestycji, wskazując, m.in. że "od strony węzła drogowego ulicy [...] wykonać pas izolacyjny zieleni około 30 m". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszechstronna ocena zrealizowanego na tym terenie przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne - wskazane w decyzji wywłaszczeniowej - bezsprzecznie zostało zrealizowane. Ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 r. wskazują na zagospodarowanie działki nr [...] jako teren zielony, porośnięty trawą. Skoro więc działka zawnioskowana do zwrotu wpisuje się jako element infrastruktury bezpośredniego otoczenia Hotelu Studenta Zaocznego, pozwalającego na prawidłowe funkcjonowanie budynku (droga dojazdowa, oświetlenie, pas zieleni wokół budynku), to cel wywłaszczenia został tym samym osiągnięty, co wyklucza zwrot nieruchomości. Ocena ta jest uzasadniona, niezależnie od wyeksponowanej przez skarżących kwestii niezabudowania działki, którą to okoliczność skarżący utożsamiają - całkowicie bezzasadnie - za przesłankę uniemożliwiającą uznanie działki za obszar zrealizowanego celu wywłaszczenia. Nie można uznać, że tylko teren zajęty bezpośrednio "pod budynek" hotelu spełnia warunki określone w decyzji wywłaszczeniowej, a teren pozostały skoro jest niezabudowany stał się zbędny na cel wywłaszczenia. Oprócz terenu, na którym "fizycznie" posadowiony jest budynek istotne znaczenie ma bezpośrednio sąsiedztwo tworzące całość infrastruktury i pozwalające na prawidłowe funkcjonowanie budynku i korzystanie z niego. Zdaniem Sądu uznać należy, że teren działki wnioskowanej do zwrotu [...] stanowiący teren zielony, to opisany w postanowieniu Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. - pas izolacyjny zieleni. Powyższe potwierdza również ukształtowanie terenu czyli wysoka skarpa, na której mogłaby© zorganizowana tylko zieleń izolacyjna. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wojewoda wydając kontrolowane orzeczenie dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, który trafnie ocenił w ramach przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Ocena ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi cech dowolności. Mając zatem na uwadze fakt, że ponad wszelką wątpliwość działka nr [...] nie stała się zbędna dla organizacji i prawidłowego funkcjonowania Hotelu Studenta Zaocznego w rozumieniu art. 136 u.g.n., Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie