II SA/Lu 360/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca ), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę, II. przyznaje [...] E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. II SA/Lu 360/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza B. w przedmiocie przyznania pomocy na dożywianie w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od 1. 01. 2012 r. do 31. 03. 2012 r. w ramach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc ta może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanej w ustawie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Kryterium dochodowe dla jednej osoby w rodzinie w ustawie o pomocy społecznej wynosi 351 zł. W sytuacji niespełnienia kryterium dochodowego organ może przyznać pomoc odpłatną (art. 6 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Zgodnie z ust. 2 art. 6 ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, określa warunki odpłatności za pomoc. W myśl art. 7 tej ustawy, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że organ przy przyznawaniu świadczenia poza przesłankami ustawowymi warunkującymi przyznanie prawa pomocy musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowania rodzaju i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy i możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Kolegium zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny samodzielnie przezwyciężać trudności przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień, nie mogą przyjąć biernej postawy sprowadzającej się tylko do oczekiwania na przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Celem przedmiotowej pomocy jest dożywianie dzieci oraz zapewnienie posiłku osobom jego pozbawionym przede wszystkim z tego powodu, że zamieszkują teren objęty wysokim bezrobociem lub ze środowisk wiejskich, a także poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Pomoc jest uznaniowa. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu pomocy społecznej. Kolegium wskazało także na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi o tym co uważa się za dochód. Rozpoznając niniejszą sprawę organy orzekające stwierdziły, że skarżąca wraz z matką H. P. stanowi rodzinę i pozostaje na jej utrzymaniu. Dochód skarżącej to dodatek mieszkaniowy, jednakże nie utrzymuje się ona z tego dodatku, gdyż wypłacany jest zarządcy domu, nie ma więc własnych środków pieniężnych na utrzymanie, co wskazuje na to, iż musi korzystać z emerytury matki. W istniejącej sytuacji bytowej nie da się w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa skarżącej i jej matki. Skarżąca razem z matką korzysta z pomocy państwa w regulowaniu czynszu za mieszkanie, nie ma własnych środków pieniężnych, aby ponosić inne koszty utrzymania mieszkania, zakupu żywności, środków czystości, leków, ubrań. Organy nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącej, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponieważ nie jest w stanie przez miesiąc utrzymać się z alimentów w wysokości 100 zł. Nie jest ona także osobą samotną, ponieważ posiada matkę, z którą mieszka oraz rodzeństwo. Rodzina skarżącej ze względu na posiadany dochód, bezrobocie i występującą niepełnosprawność członków rodziny objęta jest pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w każdym miesiącu od początku 2011 r. Kolegium dostrzegło, iż przyznana pomoc może nie wystarczyć na pokrycie całości wydatków na zakup żywności. Jednakże celem świadczenia nie jest pokrycie całości wydatków na zakup żywności lecz pewnej ich części. Organ I instancji musi przy przyznawaniu tego rodzaju świadczeń uwzględnić swoje możliwości finansowe i potrzeby innych osób wymagających pomocy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego J. S. podniosła, że " związek faktyczny nie istnieje między mamą i nią, nie prowadzi więc wspólnego gospodarstwa , gdyż nie przyczynia się do stałej pomocy, poprawy warunków życia drugiej osoby ze względu na swój stan zdrowia." Twierdzi, iż jest osobą samotną, matka ma opiekuna faktycznego. Podnosi, iż kryterium dochodowe nie zostało przekroczone, gdyż Rada Miasta w B. podniosła to kryterium do 175 %. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy popierał skargę, podnosząc, że skarżąca nie kwestionuje wysokości przyznanego świadczenia, tylko przyjęcie przez organy, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. W odpowiedzi na skargę Samorządnego Kolegium Odwoławcze wnosi oddalenie skargi, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowana przez skarżącą decyzja jest dla niej korzystna ponieważ na jej podstawie przyznano jej żądane świadczenie. Co więcej sama skarżąca nie kwestionuje jej co do zasady. Prezentuje jednak przekonanie, że zawarte w jej uzasadnieniu stanowisko organu dotyczące wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego wraz z matką jest błędne. Uwzględniając zatem tak zakreślony przedmiot zaskarżenia, którym jest samo uzasadnienie decyzji wyjaśnić należy, iż nie stanowi to żadnej przeszkody w dopuszczalności skargi. Wskazać bowiem należy, iż zarówno pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1991 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i w świetle obowiązującego ustawodawstwa sądowoadministracyjnego, było i jest dopuszczalne zaskarżenie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej, jako jej części. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (takie stanowisko zostało zaprezentowane w doktrynie - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 53 oraz w orzecznictwie - wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 - LexPolonica nr 297477, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 - ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna - NP 1985, nr 5 s. 153). Tak więc dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu jako jej części oraz co się z tym wiąże uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 161/04 - OSP 2006, z. 2, poz. 15 wraz z glosą J. Borkowskiego OSP 2006/2/15). Czym innym jest jednak prawna możliwość kwestionowania decyzji z powodu jej uzasadnienia, czym, innym zaś ocena zarzutów, które pod jego adresem formułuje skarżąca. Odnosząc się do tej kwestii uznać należy, iż zarzut błędnego uznania przez organy, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką H. P. jest całkowicie bezpodstawny. W pierwszej kolejności należy rozpocząć od wskazania, iż co do zasady prawo do świadczeń z pomocy społecznej (w tym również świadczenia w zakresie dożywiania przyznanego skarżącej) uzależnione jest od sytuacji finansowej strony ubiegającej się o przyznanie tego zasiłku, a mówiąc ściślej od spełnienia przez nią kryterium dochodowego, co w przypadku przedmiotowego świadczenia - z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), – związane jest z uzyskaniem dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie. Jednakże, co istotne w sprawie, inna jest kwota kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, a inna dla osoby w rodzinie. W pierwszym przypadku wynosi ona 477 zł, a w drugim 351 zł. Uwzględniając powyższe obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy osoba ubiegająca się o świadczenia pomocowe jest osobą samotnie gospodarującą czy też osobą w rodzinie prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe z innymi osobami, które to ustalenie ma wpływ z jednej strony na obowiązujące stronę kryterium dochodowe, a z drugiej na obowiązek uwzględniania dochodów osób prowadzących z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe o czym z kolei stanowi art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, za osobę samotnie gospodarującą uważa się osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej), natomiast za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej). Z powyższego wynika, iż niezbędnym dla istnienia rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest zatem faktyczny związek osób charakteryzujący się wspólnym zamieszkaniem i gospodarowaniem. Jakkolwiek ustawodawca nie określił legalnej definicji pojęcia "gospodarowanie", to nie może budzić wątpliwości, iż wspólne gospodarowanie oznacza, że co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują czym w istocie jest przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Ol 181/08 Lex nr 504809). Zestawiając powyższe z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zasadnie organy uznały, iż J. S. wspólnie gospodaruje z matką H. P. tworząc tym samym rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Jak bowiem wynika z akt sprawy J. S. wspólne z matką zamieszkuje w jednym pokoju, korzysta z tych samych sprzętów gospodarczych co matka (pralka, kuchenka), mają jedną kuchnię i łazienkę. Poza tym, podnieść należy, iż jedynym dochodem jakim w okresie rozpatrywania sprawy dysponowała skarżąca był przyznany jej dodatek mieszkaniowy w kwocie 172 zł. Oczywistym zatem jest, iż dochód skarżącej nie pozwala jej nawet na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, które w pozostałej części pokrywa matka (opłaty m.in. za energię elektryczną i pozostałe opłaty licznikowe). Ponadto uwzględniając dochód J. S. powstaje wątpliwość, czy stać ją również na zakup żywności, a jeżeli nie, to oczywistym jest, iż w tym zakresie pozostaje na utrzymaniu matki. Bez znaczenia przy tym jest, na co wskazuje skarżąca, iż stałym opiekunem jej matki jest syn, który robi zakupy, przynosi obiady i pomaga we wszystkim z czym matka sobie nie radzi. Do uznania wspólnego gospodarowania wystarczające jest zamieszkiwanie córki w mieszkaniu matki, którego koszty utrzymania w znacznej części ponosi H. P. Konkludując wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, czyli wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. Powyższe przesądza o tym, że organy prawidłowo przyjęły, mając na uwadze całokształt dowodów zgromadzonych w sprawie, że wnioskodawczyni prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe. Omówiona powyżej sporna kwestia nie mogła i nie miała wpływu na zakres przyznanego skarżącej świadczenia. Uznanie bowiem, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką, a tym samym doliczenie uzyskiwanego przez nią dochodu do dochodu rodziny nie miało wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak bowiem ustaliły organy dochód J. S. w przeliczeniu na osobę w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie przekracza dochodu osoby określonej w przepisach ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Dlatego też sporna kwestia prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa wraz z matką, nie ma praktycznego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż wobec spełnienia powyższego warunku dochodowego świadczenie zostało skarżącej przyznane, zaś powyższa ustawa nie uzależnia jego zakresu od tego, czy faktyczny dochód wnioskodawcy zbliża się w mniejszym bądź większym stopniu do kryterium dochodowego, pozostawiając ustalenie rozmiaru świadczenia uznaniu organu, którego to skarżąca nie kwestionowała. Tym niemniej należy raz jeszcze podkreślić, że Sąd podziela ustalenia organu odnośnie faktu prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego wraz z matką i przyjętego w związku z tym dochodu strony. Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów, dlatego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 w/w ustawy, a jego wysokość określił zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).