II SA/Lu 361/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. oddala skargę. II SA/Lu 361/05 U z a s a d n i e n i e Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 17 listopada 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 25 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zmianami) po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. S., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych orzeczeniem ZBOWiD w , zaś wyrokiem z dnia 5 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 2498/95 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie oddalił skargę A. S. na tę decyzję. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zaś uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Skarżący A. S. wystąpił zaś z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do treści wniosku A. S. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż strona nie wskazała, a by w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Jak podkreślono, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając całokształt zebranego materiału dowodowego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, iż wniosek A. S. nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż stosownie do przepisu art. 16 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie. Podkreślono, iż ustanawia on zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z której to zasady wynika, iż w zasadzie nie może być ona wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkiem sytuacji ściśle określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano, zgodnie z przepisem art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnosząc przy tym, iż jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słusznego interesu strony", to jednak zdaniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych słuszny interes strony nie może jednak sprowadzać się do obchodzenia innych przepisów prawa, zwłaszcza zaś przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Wskazano, bowiem, iż jakkolwiek niewątpliwie w interesie strony leży to, izby uniknąć konsekwencji wynikających ze stosowania przywołanego przepisu ustawy, to jednak organy administracji państwowej zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zachowania przyznanych uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł, iż strona uzyskała uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w Wojsku Polskim. Zgodnie zaś z przepisem art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 – 1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 ustawy. Wskazano ponadto, iż skarżący w żaden sposób nie wykazał, a by spełniał przesłanki do zachowania uprawnień kombatanckich wskazane przepisem art. 25 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie, przywołanej ustawy, a są nimi, jak podniesiono: udział w wojnie domowej w Hiszpanii w latach 1936 – 1939, uzyskanie uprawnień kombatanckich na podstawie obecnie obowiązującej ustawy, pełnienie z poboru służby wojskowej w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Na decyzję tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę wniósł A. S . Wnosił on, jak należy sądzić z żądania i uzasadnienia skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Jak należy ponadto sądzić z treści skargi i jej uzasadnienia skarżący wyrażał niezadowolenie i rozgoryczenie z wydanej, niekorzystnej dla niego decyzji. Skarżący podkreślał, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego pominięto zupełnie okoliczność, iż służył on w Wojsku Polskim w okresie od 19 czerwca 1948 r. do 5 grudnia 1949 r. przyczyniając się w tym czasie, jak podnosił, do utrzymania ładu i porządku i jednocześnie zabezpieczenia przed działającymi bandami Wehrwolfu. Podnosił, iż działalność tego rodzaju prowadził w Poznaniu oraz w jego okolicach. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwoływał się do argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł także, iż w jego przekonaniu, za uchyleniem decyzji własnej o pozbawieniu uprawnień kombatanckich nie przemawiał ani interes społeczny, ani tez słuszny interes strony. Wskazał również, iż wyrokiem z dnia 5 grudnia 1996 r. w sprawie II SA/Lu 2498/95 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę A. S. na decyzję o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W odpowiedzi na skargę, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł także, iż zebrany materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący brał udział w walkach z UPA lub Wehrwolfem w ramach służby wojskowej, a jego twierdzenia o udziale w walkach z Wehrwolfem nie są poparte żadnymi dowodami. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw ku temu, iżby zasadnie można było uczynić zadość żądaniu skarżącego A.S. i uchylić zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i w rezultacie, tak jak oczekuje skarżący, przyznać mu uprawnienia kombatanckie. W tym kontekście podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem – zasada legalności – co w naturalny sposób, gdy zważyć na treść przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. determinuje zakres kognicji sądu w rozpoznawanej sprawie. Tym samym nie sposób, czyniąc zadość oczekiwaniom i żądaniom skarżącego zawartym w skardze, zwłaszcza zaś w jej uzasadnieniu, dokonywać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim sąd administracyjny nie jest do niej uprawniony. Nie zwalnia to oczywiście Sądu w zakresie kontroli zaskarżonego aktu z realizacji dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola zaskarżonej decyzji, ocena formułowanych wobec niej zarzutów musi uwzględniać przepis art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy i odnosząc się do wszystkich zarzutów skarżącego, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, czyni zadość obowiązującym wymaganiom prawnym i nie sposób zasadnie bronić tezy, iżby można było skutecznie zarzucić wydającemu ją organowi, że procedował naruszając obowiązujące przepisy postępowania, czy też, że naruszył przepisy prawa materialnego. W przekonaniu Sądu, organ administracji publicznej – Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - procedował w prawidłowy sposób i prawidłowo również stosował przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W tym względzie brak jest podstaw, iżby zasadnie można było kwestionować rozstrzygnięcie zapadła w sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została w rezultacie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 154 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Poza sporem jest, więc, iż organ administracji publicznej w sprawie niniejszej procedował w trybie przepisów Rozdziału 13 kodeksu postępowania administracyjnego "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". W tym kontekście zasadnie, więc podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały w trybie przepisów regulujących weryfikację rozstrzygnięć ostatecznych wydanych w postępowaniu administracyjnym. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym, a stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 16 § 1 kpa podstawową cechą aktu administracyjnego jest domniemanie jego prawidłowości (trwałości), z czego wynika, iż ostateczna decyzja administracyjna może zostać wzruszona jedynie w trybie i przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednym z nich jest wyżej przywołany i zastosowany w sprawie niniejszej tryb postępowania uregulowany przepisem art. 154 § 1 kpa. Jego zastosowanie wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy, której strona nie nabyła prawa, a ocena czy za zmianą lub jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji państwowej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 kpa (zob. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004, s.197). Przepis art. 154 § 1 kpa określa, więc warunki sine qua non postępowania zmierzającego do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy, której żadna ze stron postępowania nie nabyła praw. Podkreślić przy tym należy, iż jest to tryb postępowania zmierzający do weryfikowania decyzji ostatecznych, które nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi. W przekonaniu Sądu, w świetle wyżej wskazanych przesłanek, które muszą wystąpić kumulatywnie, iżby uzasadniać prawidłowość postępowania w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa, zasadnie należy, iż spośród tychże przesłanek w sprawie niniejszej ziściła się zaledwie jedna – decyzja o zmianę, której wystąpiła strona jest decyzją ostateczną. Skoro tak, to w pełni zasadnie należało również uznać, iż brak było jakichkolwiek podstaw, iżby uczynić zadość żądaniu A. S. i uchylić lub zmienić decyzję ostateczną o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W analizowanym kontekście, zważywszy zwłaszcza na zarzuty skargi, istotnego znaczenia nabiera kwestia odnosząca się do istnienia lub też nieistnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać i przekonywać o konieczności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W tym względzie, istotne jest w szczególności to, co wyżej już wskazano, jako jedną z przesłanek koniecznych i warunkujących zasadność i prawidłowość postępowania w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa. Chodzi mianowicie o to, że ocena czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej na mocy, której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy wyłącznie do właściwego organu administracji państwowej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 kpa. Przepis ten wraz z przepisem art. 6 kpa ustanawiają zasadę praworządności. Nakazuje ona, iżby organy administracji publicznej prowadzące postępowanie działały na podstawie przepisów prawa (prawa materialnego i proceduralnego). W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z poszanowaniem tejże zasady. Nie sposób, bowiem zasadnie oczekiwać, iżby organ administracji publicznej związany przepisami powszechnie obowiązującego prawa, mógł je naruszać, bagatelizować i omijać tylko i wyłącznie po to, izby uczynić zadość przekonaniu zainteresowanego, iż jego interes, jako strony postępowania administracyjnego jest słuszny i w konfrontacji z nim, obowiązujący porządek prawny musi przed nim ustąpić. Tego rodzaju stanowisko, do którego w zarzutach i uzasadnieniu skargi nawiązuje skarżący, a zasadzające się na czysto subiektywnych kategoriach, nie jest ani trafne, ani też słuszne i z całą pewnością nie koresponduje, nie dość, że z obowiązującym stanem prawnym, to również z interesem społecznym. Odnosząc się, więc do w pełni zobiektywizowanych kategorii, tj. do okoliczności w postaci obowiązującego porządku prawnego i faktu związania nim organu administracji publicznej podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Brak jest, bowiem jakichkolwiek podstaw, iżby zasadnie można było ją zakwestionować. O braku podstaw do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji pozbawiającej skarżącego uprawnień kombatanckich jednoznacznie przekonuje, bowiem okoliczność w postaci braku przesłanek koniecznych i warunkujących wydanie takiej decyzji w trybie przepisu art. 154 § 1 kpa. Wobec tego nie sposób uczynić zadość żądaniu skarżącego i uchylić zaskarżoną decyzję. Wydana ona, bowiem została sposób prawidłowy. W tym kontekście podzielić należy również argumenty Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w zakresie, w którym odwołuje się on do przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Konfrontując niesporne ustalenia faktyczne poczynione w sprawie – skarżący uprawnienia kombatanckie nabył z tytułu uczestnictwa w walkach o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej w związku z pełnieniem służby w Wojsku Polskim w okresie od 19 czerwca 1948 r. do 5 grudnia 1949 r. – z treścią przywołanego wyżej przepisu – jest on podstawą pozbawienia uprawnień kombatanckich osób, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944 – 1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 ustawy, z tym, że uprawnienia te zachowują osoby, które brały udział w wojnie domowej w Hiszpanii w latach 1936 – 1939, uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie obecnie obowiązującej ustawy, albo pełniły z poboru służbę wojskowej w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. – a ponadto, gdy zważyć na to, iż skarżący nie podniósł w toku toczącego się postępowania żadnych nowych okoliczności, a dowody zebrane w sprawie nie dają podstaw, aby przyjąć, że jednostka wojskowa, w której odbywał służbę, walczyła z oddziałami UPA oraz grupami Wehrwolfu, w przekonaniu Sądu, tym bardziej, brak jest podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącego. W tym względzie podnieść również należy, iż kwestia przesłanek decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 2498/95 oddalił skargę A. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Nr [...]. Podnieść również należy, iż argumentacja skarżącego, w jego przekonaniu uzasadniająca uczynienie zadość jego żądaniu, nie dość, że nie jest przekonującą w świetle wyżej już przywołanych okoliczności, to ponadto także, nie przekonuje, gdy skonfrontować ją z przepisami rozdziału I ustawy o kombatantach - "Zasady ogólne". Są one istotne z punktu widzenia ustalenia normatywnego znaczenia pojęcia "działalności kombatanckiej" oraz znaczenia normatywnych pojęć: "działalności równorzędnej z działalnością kombatancką", "okresów działalności kombatanckiej lub równorzędnych z działalnością kombatancką", czy też w końcu "represji". Również, więc i w tym kontekście, nie sposób zasadnie zakwestionować zaskarżonej decyzji. W świetle ustaleń faktycznych przeprowadzonych w toku postępowania toczącego się przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jak również ich oceny prawnej, nie sposób uczynić zadość żądaniom i oczekiwaniom skarżącego A. S . Podnoszone przez niego argumenty nie mogą, bowiem skutecznie podważyć trafności zaskarżonej decyzji. Nie narusza ona prawa i wydana została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz stosownie do obowiązujących zasad i przepisów postępowania. Uzasadniając oceny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu, podnieść też należy, iż "Uprawnienia kombatanckie są szczególnym wyróżnieniem za zasługi dla Polski, a przywileje przyznawane w związku z ich posiadaniem są ponadstandardowe w stosunku do świadczeń, do jakich mają prawo obywatele, którzy tych uprawnień nie posiadają." (por. wyrok NSA z 10 października 2001 r. w sprawie sygn. akt V SA 2114/01). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.