II SA/Lu 363/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr SKO.[...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 11 ust. 2 i art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Nr OPS [...] wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na potrzeby wymienione we wnioskach z dnia 9, 15 i 30 września 2005 r. oraz z dnia 12 i 13 października 2005 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż wnioskami z dnia 9, 15 i 30 września 2005 r. oraz z dnia 12 i 13 października 2005 r. Z.W. wystąpił do organu pomocy społecznej o przyznanie, odpowiednio: świadczenia na zakup pralki oraz na opłacenie pomocy mieszkaniowej; świadczenia na bytowanie; świadczenia zgodnego z przepisem art. 41 ustawy o pomocy społecznej; świadczenia na bytowanie; świadczenia na opłacenie energii elektrycznej oraz na opał. Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr OPS [...] odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku celowego. Podstawą jej wydania był brak współdziałania Z. W. z organem pomocy społecznej. Według organu I instancji świadczyły o tym nieudane próby dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego dla potrzeb rozpatrzenia sprawy z jego wniosku. Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca. Rozpatrując odwołanie Z. W., skład orzekający SKO podniósł, iż w świetle zebranego materiału dowodowego nie jest sporny fakt braku współdziałania ze strony wnioskodawcy. Powołując się na przepis art. 106 ust. 4 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ II instancji podniósł, iż z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (aktualizacji wywiadu), zaś obowiązkiem wnioskodawcy jest poddanie się tej czynności oraz rygorom obowiązującym po jego sporządzeniu. W żadnym zaś wypadku nie jest dopuszczalne utrudnianie jego sporządzenia. Na tę okoliczność, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji wymienił daty zdarzeń – od 22 września 2005 r. do 25 października 2005 r. – mające świadczyć o podejmowanych próbach wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z powyższych przykładów wynika nie tylko niechęć wnioskodawcy do współdziałania z pracownikiem socjalnym, lecz również świadome utrudnianie wykonywania obowiązków. W tym kontekście, wskazano, iż zachowania wnioskodawcy nie może usprawiedliwiać fakt, iż legitymuje się on orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, albowiem jest on osobą poczytalną, zdolną do logicznego myślenia i działania, zdającą sobie sprawę ze swoich zachowań, co potwierdza między innymi jego aktywna postawa w toku toczących się postępowań administracyjnych i sądowych. Skład orzekający SKO wskazał również, iż przy wielości składanych przez Z. W. wniosków o przyznanie pomocy, w niniejszej sprawie konieczne było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, albowiem inne rozstrzygnięcie stanowić mogłoby wyraz akceptacji dla lekceważenia przez wnioskodawcę obowiązujących reguł prawa (np. obowiązku współdziałania), jak i pracowników socjalnych wypełniających swoje obowiązki. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy stanowi, iż brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Od tej decyzji odwołał się Z. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi, jak należy sądzić z analizy jej treści, wnosił ona o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż jego wniosek organy administracji publicznej załatwiły w sposób sprzeczny z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W tym względzie akcentował on również, że w toku toczącego się postępowania nie załatwiono jego wniosku o wyłączenie pracownika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Podniesiono również, iż według SKO kwestia wniosku o wyłączenie pracownika organu I instancji nie ma znaczenia w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 12006 r. (data wpływu), precyzującym na wezwanie Sądu skargę oraz dwa pisma procesowe z dnia 15 maja 2006 r. (daty wpływu), skarżący popierając skargę wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, o ile wnosi o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Decyzje te, jako wadliwe podlegały, więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a o zasadności tego stanowiska przekonują następujące argumenty. W sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. organ I instancji odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na wskazane we wnioskach potrzeby powołując się na okoliczność w postaci braku współdziałania Z. W. z organem pomocy społecznej. Nie jest sporne, iż w toku toczącego się postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego załatwienia sprawy z jego wniosku, skarżący podejmował wystąpienia, których celem było wyłącznie pracownika organu I instancji. Z wnioskami w tym przedmiocie występował on w dniach 6 października 2005 r. i 13 października 2005 r., a więc przed wydaniem przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji kończącej postępowanie w I instancji. We wnioskach tych Z. W. wskazywał personalia pracownika socjalnego OPS, jak również podnosił okoliczności, które w jego przekonaniu, miały podważać bezstronność pracownika. Poza sporem jest również, iż organ I instancji rozstrzygnięcia w sprawie w ogóle nie poprzedził rozpoznaniem wniosków o wyłączenie pracownika. Za takie nie sposób bowiem uznać pisma Kierownika OPS z dnia 10 listopada 2005 r. informującego skarżącego o braku przesłanek do wyłączenia pracownika, jak również o tym, że ewentualnymi podstawami wyłączenia nie mogą być liczne skargi na pracowników ośrodka. Według Sądu, w świetle wyżej przywołanych niespornych okoliczności towarzyszących załatwieniu sprawy z wniosku Z.W. należy uznać, że rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania o istotnym wpływie na jego wynik. Naruszone zostały przepisy Rozdziału 5 - "Wyłączenie pracownika oraz organu" – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przepis art. 24. Regulowana tymi przepisami instytucja wyłączenia od rozpatrywania sprawy stanowi jeden z elementów wyznaczających kompetencję szczególną organu administracji publicznej, tj. zdolność prawną do rozpatrzenia konkretnej indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe przepisy regulujące tę instytucję uznać należy za gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również zasady sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. Wynika to stąd, iż instytucja wyłączenia realizuje cel zabezpieczenia bezstronności w postępowaniu administracyjnym poprzez odsunięcie od udziału w postępowaniu, jak i od wydawania decyzji osób, co do których istnieją wątpliwości braku bezstronności. Zmierza ona, nie dość, że do wyeliminowania w działaniu organów administracji publicznej wpływu różnego rodzaju szeroko rozumianych czynników osobistego, bezpośredniego zainteresowania mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to również podejrzenia ich istnienia. Konfrontując podstawowy, gwarancyjny charakter instytucji wyłączenia ze wskazanymi wyżej okolicznościami towarzyszącymi załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego uznać należy, iż w toczącym się postępowaniu organy administracji publicznej orzekały z naruszeniem przepisu art. 24 kpa, jak również przepisów art. 7 i 8 kpa. O zasadności tego stanowiska przekonuje brak jakiejkolwiek reakcji organów administracji publicznej na złożony w toku postępowania wniosek skarżącego o wyłączenie pracownika. Podkreślić należy, iż argumentem uzasadniającym zaniechanie jego rozpatrzenia, w żadnym razie nie może być, jak podnoszono to w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji, mnogość tego rodzaju wystąpień ze strony Z. W.. Nie jest to argument, który znajdowałby oparcie w przepisie art. 24 § 3 kpa, zwłaszcza zaś w przepisie art. 6 kpa, w świetle którego "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa." Związanie obowiązującymi przepisami prawa, obligowało więc do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o wyłączenie pracownika i to przed merytorycznym załatwieniem jego sprawy o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego. Podkreślić należy, iż formą rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia bądź odmowy wyłączenia pracownika, czy to na jego żądanie, czy to na żądanie strony jest postanowienie (por. wyrok NSA z 29 maja 1990 r. w sprawie sygn. akt SA/po 1555/89). W świetle powyższego, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 i 24 kpa, podległy wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej właściwe do jej załatwienia, dokonując w niej ustaleń faktycznych poprzedzą je rozpoznaniem żądania skarżącego o wyłącznie pracownika, co zagwarantuje realizację zasad wyrażonych w przepisach art. 6, 7 i 8 kpa, jak również zasady sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu administracyjnym. Następnie stosownie do poczynionych ustaleń faktycznych przeprowadzonych zgodnie ze standardem określonym przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, wydadzą adekwatne rozstrzygnięcie, uwzględniające, gdy chodzi o jego formalną poprawność warunki wskazane w przepisie art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c", art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.