II SA/Lu 363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: W dniu [...] października 2015 r. do Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. wpłynął wniosek T. S. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci: J. S., A. S. i K. S.. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. działający z upoważnienia Prezydenta Z. Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie odmówił przyznania T. S. wnioskowanych świadczeń z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji T. S. zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym obliczeniu dochodu rodziny. Odwołujący stwierdził, że gdyby dochód jego rodziny w przeliczeniu na osobę wynosił – jak to ustalił organ pierwszej instancji – [...] zł, oznaczałoby to, że dochód jego rodziny wynosi niemal [...] zł. Tymczasem dochód jego żony stanowi "minimalną płacę", natomiast odwołujący od czerwca 2015 r. osiąga dochód w wysokości ok. [...] zł. W ocenie T. S. lakoniczność decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwia zweryfikowanie poczynionych przez ten organ ustaleń, dlatego też zmuszony jest zwrócić się do Kolegium o przeanalizowanie akt sprawy i w zależności o ustaleń - uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z przedstawionych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika, iż rodzina skarżącego składa się z 5 osób (tj. T. S., jego żony oraz trójki dzieci). Rodzina ta w roku bazowym 2014 uzyskała łącznie dochód w wysokości [...] zł, na który składał się dochód uzyskany z pracy przez żonę wnioskodawcy E. S. przez okres 4 miesięcy (organ wyjaśnił, że dochód ten – zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Skarbowego z dnia [...] września 2015 r. – wyniósł [...] zł i został pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości [...] zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł). Dochód rodziny wnioskodawcy w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyliczono – zdaniem Kolegium – zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. dzieląc dochód uzyskany przez żonę wnioskodawcy w wysokości [...] zł na 4 miesiące (okres, w jakim dochód ten został osiągnięty), zaś wynik (1.999,53 zł) dodał do kwoty miesięcznego dochodu uzyskiwanego w 2015 r. przez T. S. (2000,00 zł). Uzyskaną kwotę w wysokości [...] zł podzielono następnie na ilość członków rodziny, tj. 4 osoby, co dało kwotę [...]zł., która przekracza kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynoszące [...] zł. Organ odwoławczy jednocześnie zaznaczył, że różnica pomiędzy dochodem przypadającym na członka rodziny wnioskodawcy a kwotą kryterium dochodowego wynosi [...] zł, a zatem – jako, że kwota ta jest wyższa od najniższego zasiłku, który wynosi [...] zł – w sprawie niniejszej nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję T. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją pierwszointsnacyjną, lub też "orzeknięcie co do istoty sprawy". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji interpretacji art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślił, że w rzeczywistości w 2014 r., tj. roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód z pracy osiągnęła tylko jego żona, bowiem skarżący uzyskouje dochód w wysokości [...] zł miesięcznie dopiero od czerwca 2015 r. Dochód E. S. - zgodnie z zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. – wyniósł natomiast [...] zł i zdaniem skarżącego to ta kwota, pomniejszona o składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, podzielona przez 12 miesięcy, powinna stanowić podstawę do obliczenia dochodu jego rodziny. W ocenie T. S. organy administracji naruszyły zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interes zainteresowanego w sprawie. Materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący oraz nie został poddany należytej ocenie. Ponadto, zdaniem skarżącego, postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze sformułowane w skardze wnioski wypada na wstępie wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem żądania skarżącego w niniejszej sprawie było przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na dzieci: J. S., A. S. i K. S., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko K. S.. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r."). Jak wynika z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie uczącej się; jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, którego wysokość od dnia [...] listopada 2015 r. (a więc również w dacie orzekania przez organy obu instancji), wynosi [...] zł. Powyższe kryterium zostało przez ustawodawcę podwyższone do kwoty [...]zł w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 5 ust. 2 u.ś.r.). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca, co oznacza, że o sposobie rozstrzygnięcia wniosku skarżącego decydowało zachowanie "zwykłego" kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Z art. 3 pkt 1 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. nr 51, poz. 307, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt. 1 lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit c). Dochód rodziny - w myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. – stanowi sumę dochodów członków rodziny. Z kolei dochód członka rodziny – zgodnie z pkt 2a powołanego artykułu – oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Stosownie do art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a u.ś.r.). W przypadku zaś uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b u.ś.r.). W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy właśnie obliczenia wysokości dochodu rodziny skarżącego oraz oceny, czy dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji, weryfikując przede wszystkim pod tym kątem legalność zaskarżonych decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że poczynione w sprawie ustalenia organów administracji są wadliwe. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że na potrzeby realizacji wniosku skarżącego konieczne było ustalenie wysokości dochodu jego rodziny w 2014 r. – jako roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Bezspornym pozostaje, że w roku tym żona skarżącego uzyskała samodzielnie dochód w wysokości [...] zł, który po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz składki na ubezpieczenie społeczne wyniósł [...] zł (okoliczność tę potwierdza załączone do wniosku zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] września 2015 r., nr [...]). Należy jednak zauważyć – co wynika z niekwestionowanych w sprawie ustaleń – że dochód ten stanowił wynagrodzenie za pracę, którą żona skarżącego wykonywała jedynie przez 4 miesiące w roku. Po upływie tego okresu E. S. zaprzestała wykonywania pracy. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. "c" u.ś.r. utrata zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej stanowi okoliczność powodującą utratę dochodu w rozumieniu ustawy. Z przytoczonego wcześniej art. 5 ust. 4 u.ś.r. wynika zaś, że dochodu utraconego przez członka rodziny nie zalicza się do dochodu rodziny ustalanego na potrzeby realizacji wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Skoro więc E. S. osiągnęła w 2014 r. dochód z wynagrodzenia za pracę, którą następnie – po upływie 4 miesięcy – utraciła, dochód ten, jako utracony, nie podlegał zaliczeniu do dochodu rodziny wnioskodawcy ustalanego na potrzeby niniejszej sprawy. Uwzględniając natomiast wskazaną kwotę w dokonanych obliczeniach dochodu rodziny, organy naruszyły dyspozycję art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. "c" u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy. Zastrzeżenia Sądu budzi również sposób zaliczenia do dochodu rodziny dochodu osiąganego przez samego skarżącego. Organy administracji przyjęły bowiem, że skarżący w roku 2014 r. osiągał dochód w wysokości [...] zł miesięcznie i tę kwotę uwzględniły przy obliczaniu dochodu rodziny za 2014 r. Tymczasem z wyjaśnień skarżącego wynika, że dochód w tej kwocie zaczął on uzyskiwać dopiero od czerwca 2015 r., natomiast w 2014 r. na dochód jego rodziny składał się wyłącznie dochód uzyskany przez E. S.. Organy administracji nie zweryfikowały w żaden sposób tej kwestii, naruszając w konsekwencji zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć dodatkowo istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie potwierdzenia, że skarżący własny dochód w wysokości [...] zł miesięcznie zaczął uzyskiwać dopiero w 2015 r. (będącym w niniejszej sprawie rokiem zasiłkowym), suma uzyskanego przez skarżącego w owym roku dochodu powinna zostać uwzględniona w dochodzie rodziny na zasadach odnoszących się do dochodu uzyskanego, określonych w art. 5 ust. 4b u.ś.r. Z powyższych względów konieczne jest uchylenie zapadłych dotychczas w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji i ponowne rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego, przy czym organ ten – ustalając na potrzeby przedmiotowego wniosku dochód rodziny T. S. – zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej uwagi i wnioski. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.