II SA/Lu 364/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...]z dnia [...] 2015 r., Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie nakazania przywrócenia w terminie do dnia [...] r. stanu poprzedniego wody na nieruchomościach gruntowych położonych w miejscowości S. W. gm. M. poprzez wykopanie rowu odprowadzającego wodę o zmiennej szerokości 200 cm i 300 cm według przebiegu określonego na kopii mapy ewidencyjnej. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy M. ponownie rozpatrując sprawę wszczętą na wniosek J. C. z dnia [...] r. orzekł o nakazaniu Z. P. przywrócenia w terminie do dnia [...]. stanu poprzedniego wody na nieruchomościach gruntowych położonych w miejscowości S. W., gm. M., oznaczonych na mapie i w rejestrze pomiarowym gruntów nr działek: [...] poprzez wykonanie rowu odprowadzającego wodę o zmiennej szerokości 200 cm i 300 cm. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przed wydaniem decyzji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe przez dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, którzy potwierdzili, że rów istniał "od lat" i został zasypany, a potem zaorany przez poprzedniego właściciela – M. S. – teścia Z. P.. Wskutek zasypania rowu na działkach nr [...] podniósł się poziom wód gruntowych na działkach sąsiednich oraz w piwnicach budynków, gdzie woda sięgała nawet do 50 cm i zachodziła konieczność jej wypompowywania. Świadkowie jednomyślnie potwierdzili, że wskutek działań Z. P. doszło do wyrządzenia szkód na działkach sąsiednich, a w szczególności na działce stanowiącej własność J. C.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy zważyło, co następuje: Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie jest przepis art. 29 ustawy z dnia [...] r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 469), który stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 Prawa wodnego). Natomiast, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Z cytowanego przepisu wynika, iż spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Ponadto, przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. K. jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podkreślenia wymaga to , że Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zgłębienia czy też zmiana ukształtowania terenu, którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Jednakże w każdym z wymienionych przypadków konieczne jest wykazanie, iż zmiany te wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekracza możliwości organu prowadzącego postępowanie. Na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sprawach uregulowania stosunków wodnych na gruncie zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślając, że są to sprawy wymagające fachowej wiedzy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 669/08 publ. LEX nr 530466; wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07 publ. LEX nr 469720; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 137/10 publ. LEX nr 668564). Gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju opinia została sporządzona w styczniu 2014r. przez biegłego ds. urządzeń wodno-melioracyjnych. Przedmiotem tej opinii była ocena stanu technicznego i ocena funkcjonowania urządzeń melioracyjnych w miejscowości S. W. gmina M. i ich wpływ na stosunki wodne na działce nr [...] Z części opisowej tej opinii wynika , że przedmiotowe działki oraz działki sąsiadujące położone są w tzw. zlewni rzeki Bug - środkowy odcinek. Teren został zmeliorowany najprawdopodobniej w latach 60 - 70 - tych XX w., lecz urządzenia melioracyjne z tego terenu nie figurują w ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez WZMiUW w L. o/Z. i nie są objęte działalnością spółki wodnej. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji z wykonanych prac melioracyjnych. W ramach tej opinii przeprowadzono wizję w terenie w dniach [...]. [...]. oraz [...]. i stwierdzono , że w przeszłości na granicy działki nr [...] istniał rów otwarty , który odprowadzał wodę z działki nr [...] Wskutek braku jego konserwacji rów ten funkcjonował w ograniczonym zakresie, a poprzez jego zasypanie doszło do zablokowania odpływu z działek położonych wyżej. W celu przywrócenia prawidłowych stosunków wodnych na przedmiotowych działkach należy bezwarunkowo odtworzyć rów otwarty po granicy działek nr [...] ( środkowa część pola). Z uwagi na to że działki te stanowią własność jednej osoby istnieje możliwość zmiany trasy rowu . Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji wyprowadził w niniejszej sprawie określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanej, nienasuwającej zastrzeżeń opinii, sporządzonej przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami w zakresie urządzeń melioracyjnych. Zdaniem Kolegium wnioski wyciągnięte przez osobę sporządzającą tę opinię pozwalają na uznanie, iż nie są one dowolne lecz opierają się na ustaleniach stanu faktycznego w sprawie. Co więcej opinia ta pozostaje w zgodzie z pozostałym materiałem dowodowym w sprawie tj. zeznaniami świadków , którzy potwierdzili, że na działkach nr [...] od kilkudziesięciu lat istniał rów melioracyjny , który został zasypany przez poprzedniego właściciela działek nr [...] M. S. - teścia Z. P.. Wskutek zasypania rowu melioracyjnego podniósł się znacznie poziom wód na działkach sąsiednich , jak również pojawiła się woda w budynkach. Wnioskodawca J. C. nie udokumentował swoich szkód spowodowanych zalewaniem jego działki przez wody gruntowe , ale fakt ten jest bezsporny, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowody potwierdza , że wskutek zasypania rowu sąsiednie działki są nadmierne nawodnione , co przyczynia się do zmniejszenia plonów oraz dochodzi do podtopienia budynków. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia stosunków wodnych, co uzasadniało nałożenie przez organ pierwszej instancji na właściciela działek nr [...] obowiązku w postaci wykonania rowu odprowadzającego wodę o zmiennej szerokości 200 cm i 300 cm wykonanego według przebiegu określonego na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:2000. Przedmiotowa mapa znajduje się w aktach sprawy i odzwierciedla przebieg rowu melioracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Z. P. zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego. Podniósł iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niego bardzo krzywdząca i nie rozwiązuje problemu "zalewania" wód. Kwestionował również istnienia w przeszłości "rowu" do którego odtworzenia został zobowiązany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. – prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz.1066) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się wspomnianym kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, ustrojowymi, proceduralnymi, materialnymi – przy czym ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm dalej w skrócie "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz przedłożoną w niej podstawa prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie prawa, a także wszelkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzje Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Sąd doszedł do przekonania, ze decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest ocena tego, czy wskutek działań właściciela działek nr [...] doszło do naruszenia stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na sąsiednie działki, a w szczególności działki stanowiącej własność J. C.. Materialnoprawą podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowi przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zgodnie z którym wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Nakazy o których mowa w tym przepisie stanowią konsekwencję naruszenia przez właściciela gruntu zakazów określonych w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego oraz niewykonanie przez niego obowiązku wskazanego w art. 29 ust. 2 tejże ustawy. Z treści ust. 1 wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – to takie działania które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 20 ust. 3 Prawa wodnego: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, wykopanie rowu, zakopanie rowu), wykonanie robót budowlanych. W świetle omawianego przepisu reakcja organu administracji publicznej uzasadniona jest jednak tylko wówczas gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie, a szkoda powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, ze taki związek zachodzi wójt (burmistrz) uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Analizując treść artykułu 29 ust 3 Prawa wodnego stwierdzić należy, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu nakazanie właścicielowi gruntu w drodze decyzji przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W świetle treści art. 107 § 3 upa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów na których organ się oparł, oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Dopełnieniu tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego dlatego też obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy organy dokonały oceny opinii biegłego i zeznań świadków co do okoliczności istnienia rowu na działkach nr ew. 589, 590. Ustalenia faktyczne w tym zakresie nie noszą cech dowolności. Spowodowana w ten sposób zmiana stanu wody na gruncie doprowadziła do powstania szkód na sąsiednich gruntach. Wskazać należy jednak, ze organy uzasadniły wydaną decyzję tylko w zakresie objętym jej rozstrzygnięciem tj. nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Tymczasem z uwagi na uznaniowość przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego obowiązkiem organu było również wypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji, dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zastosowano nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto Sąd stwierdza, ze zaskarżona decyzja a nie precyzuje należycie przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wykonanie rowu odprowadzającego wodę na działkach [...] nawiązując jedynie do kopii mapy. Decyzja w części opisowej nie zawiera precyzyjnego określenia niezbędnych cech rowu, co przerzuca na inwestora te obowiązki, uniemożliwia też dokonanie w przyszłości oceny, czy rów został wykonany w zgodzie z zawartym w decyzji nakazem. Wskutek niewystarczającej szczegółowości nakazu powoduje nadto niemożliwość ewentualnego wykonania zastępczego. Niesprecyzowanie w decyzji nałożonych na jej adresatów obowiązków czyni ją niewykonalną zarówno w dniu jej wydania jak również powoduje, że niewykonalność spowodowana tym uchybieniem ma charakter trwały. Ponadto Sad stwierdza, że określenie w decyzji terminu wykonania nakazu nastąpiło bez uzasadnienia prawnego. Przepisy prawa wodnego nie zawierają bowiem terminu wykonania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. A i c oraz art. 135 ppsa uwzględnił skargę. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 ppsa.