II SA/Lu 365/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Dyrektora R. Z. G. W. w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. P. udzielił W. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Biuro handlu i Turystyki " [...]" pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na organizacji wypoczynku w ramach działalności gospodarczej poprzez wypożyczanie pływającego sprzętu wodnego tj. małych jednostek pływających w ilości 20 sztuk, nie przekraczających 20 m2 pokładu, z wykorzystaniem istniejącego pomostu cumowniczego i akwenu o powierzchni 300 m2 jeziora od strony zachodniej pomostu, na działce nr ewid.[...] - Jezioro B. W.. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę do organizacji wypoczynku, o którym mowa w pkt I, zgodnie z niniejszym pozwoleniem i dokumentacją, utrzymania w należytym stanie technicznym sprzętu wodnego o którym mowa w pkt I, oznakowania 2 bojami pływającymi granic akwenu wyznaczonego do cumowania sprzętu pływającego, o którym mowa w pkt I, wg oznaczenia wskazanego na mapie lokalizacji pomostu, naprawiania szkód powstałych na skutek działalności, o którym mowa w pkt I, na koszt wnioskodawcy, oraz dotrzymania warunków określonych w decyzji z dnia [...] r., wydanej przez Starostę [...] Pozwolenie wydano się na czas określony do dnia 27 lutego 2049r. Wskazano ponadto, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Po rozpoznaniu odwołania E. L. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. decyzją z dnia [...] r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podał, że W. L. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Biuro Handlu i Turystyki "L.". Decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. na jego wniosek ustalono warunki zabudowy dla posadowienia pomostu cumowniczego na działce nr [...] , natomiast decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na jego wykonanie. Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek ma na celu jedynie dostosowanie prowadzonej już działalności do nowych uregulowań wynikających z ustawy Prawo wodne, która przewidziała konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na organizacji wypoczynku w ramach działalności gospodarczej. Za chybiony organ uznał zarzut braku dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do działki nr [...], skoro uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest uzależnione od uprzedniego wejścia w prawa do dysponowania nieruchomością na jakiejkolwiek podstawie, co wyraźnie zostało ujęte w pkt VI i VII decyzji. Organ odwoławczy przyznał, że w decyzji nie wskazano terminu obowiązku dotrzymania warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. pomimo tego, że przekroczenie parametrów pomostu zostało potwierdzone podczas wizji w terenie. W przedmiotowej sytuacji oznacza to, że pozwolenie może być cofnięte bądź ograniczone w każdym czasie bez odszkodowania ze względu na fakt wykonania urządzenia wodnego niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym - art. 415 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 400 ust. 1 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności, które obligowałyby organ do ustalenia krótszego terminu obowiązywania pozwolenia (art. 400 ust. 2-5), sam wnioskodawca również nie wskazał okresu przez jaki ma obowiązywać udzielone pozwolenie. Mając na uwadze, że działalność gospodarcza prowadzona przez W. L. trwa od wielu lat i brak jest informacji o planowanym terminie jej zakończenia, nie występują przeszkody do ustalenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na maksymalnie dopuszczalny okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. L. zarzuciła decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Zlewnej w B. P. naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, art. 107 kpa oraz art. 34 pkt.16 , art. 389 , art. 400 ust. 1 i art. 415 pkt.2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2019 poz. 2268 z późn. zm.). W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, ani dlaczego w tych konkretnie okolicznościach zasadne jest zastosowanie przepisów prawa materialnego właśnie w taki sposób, jak ostatecznie to uczyniono. Nie zgodziła się, że brak w decyzji terminu dochowania obowiązku dotrzymania warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., przy przekroczeniu parametrów pomostu oznacza możliwość cofnięcia lub ograniczenia pozwolenie wodnoprawnego, skoro część pomostu stanowi samowolę budowlaną. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Wójt Gminy W. umożliwił W. L. budowę pomostu do cumowania o długości do 25 m, szerokości do 2 m oraz wysokości od korony pomostu do dna akwenu - max. do 2,50 m. Natomiast decyzja z dnia [...] r. wydana przez Starostę [...] udzielająca pozwolenia wodnoprawnego W. L., wskazywała na następujące parametry pomostu: długość całkowita z trapem 24,95 mb., szerokość pomostu 1,98 mb. Pomost jest jednak długi na ok. 50 m (jest więc prawie dwukrotnie dłuższy, niż to wynika z udzielonego pozwolenia), a szerokość trapu wynosi ok. 5,50 m, a więc również wykracza poza dozwolone parametry. Jak wynika z art. 415 pkt 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne rzeczywiście można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane. Jednak sam fakt, że W. L. od niemal 5 lat (a więc od wydania decyzji o warunkach zabudowy) prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem pomostu o parametrach niezgodnych z tą decyzją wskazuje nie tylko na świadome działanie i ignorowanie warunków zabudowy, ale przede wszystkim świadczy to bezczynności organów, które zgodnie z art. 415 pkt 2 ustawy prawo wodne powinny w takiej sytuacji interweniować. Skoro przez cały ten okres pozwolenia wodnoprawnego nie cofnięto, nie można przyjąć, że przy braku zakreślenia terminu na dotrzymanie warunków określonych decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. takie działania zostaną w ogóle podjęte w przyszłości. W ocenie skarżącej w pierwszej kolejności należało zobowiązać wnioskodawcę do dotrzymania warunków zabudowy, a ewentualnie po ich dotrzymaniu wydać pozwolenie wodnoprawne. W ocenie skarżącej wadliwe było również udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na okres aż 30 lat. Art. 400 ust. 1 ustawy Prawo wodne wskazuje, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się w drodze decyzji na czas określony, nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Ustawa Prawo wodne wskazuje jedynie maksymalny okres, na jaki pozwolenie może być udzielone - wydanie takiego pozwolenia powinno uwzględniać wszystkie okoliczności w sprawie, a wydanie pozwolenia na maksymalny okres powinno być wyjątkiem, a nie regułą. Za niewystarczające skarżąca uznała powoływanie się jedynie na czas prowadzenia działalności przez wnioskodawcę. Nie odniesiono się chociażby do wieku wnioskodawcy oraz formy prowadzonej przez niego działalności, ale przede wszystkim nie wzięto pod uwagę tego, że wydanie pozwolenia na maksymalny okres znacznie ograniczy możliwości prowadzenia działalności przez osoby trzecie. Co istotne jednak, organ II instancji nie odniósł okresu pozwolenia do niespełniania przez pomost warunków zabudowy, co przy jednoczesnym braku terminu na dostosowanie tychże parametrów pomostu może skutkować tym, że okres bezprawności będzie trwać do czasu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Wskazała ponadto, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na obszar wcześniej objęty prawomocnym zgłoszeniem wodnoprawnym również jej, a w świetle przepisów ustawy prawo wodne, ten sam obszar nie może być objęty jednocześnie pozwoleniami/zgłoszeniami różnych podmiotów. Odpowiadając na skargę Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bez wątpienia według przepisów dotyczących udzielania zgody wodnoprawnej w postaci wydania pozwolenia wodnoprawnego o jakim mowa w art. 388 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2017r. Prawo wodne ( Dz. U z 2018r. poz. 2268 ) wydanie decyzji pozytywnej jest zasadą, jeśli tylko spełnione są warunki wskazane w ustawie, zaś odmowa wydania pozwolenia na budowę następuje wówczas, gdy spełnione są negatywne przesłanki z art. 399 ust. 1 tej ustawy. Według tego przepisu wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust.1 pkt.1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust.1 pkt.8 ( pkt. 1 ) projektowany sposób korzystania z wód dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony ( pkt 2 ). Ponadto, stosownie do ust. 2 wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli zakład planujący korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. Co oczywiste, w sprawie nie ma zastosowania art. 96 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 396 ust. 2, który odnosi się do zakładu, czyli w rozumieniu art. 16 ust. 73 podmiotu korzystającego z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Z kolei stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Jakie działania obejmują usługi wodne wymienia szczegółowo art. 35 ust. 2, nie ma wśród nich działalności polegającej na organizacji wypoczynku lub sportów wodnych w ramach działalności gospodarczej, kwalifikowanej jako szczególne korzystanie z wód ( art. 34 ust. 16 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ) wymagających stosownie do art. 389 ust. 2 pozwolenia wodnoprawnego. Warto przy tym zauważyć, że na mocy art. 1 pkt. 6 lit.e) ustawy z dnia 11 września 2019r o zmianie ustawy Prawo wodne oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U z 2019r. poz. 2170 ) przepis art. 34 ust. 16 został skreślony, zmiana ta weszła w życie 23 listopada 2019r. Wątpliwości nie budzi także ocena wniosku pod kątem art. 399 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Treść art. 389 ust. 2 ustawy nie pozostawia również wątpliwości co do nietrafności zarzutu skarżącej, według której pozwolenie nie powinno zostać wydane z powodu przekroczenia przez stronę warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 25 marca 2014r. wydanym przez Starostę [...] Rzeczywiście według notatki służbowej z 14 września 2018r. sporządzonej przez pracowników organu I instancji wymiary wybudowanego przez W. L. pomostu odbiegają od określonych w powołanym pozwoleniu z dnia 25 maja 2014r. Pomijając już, że dla ustalenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy wymagana jest forma protokołu, jest oczywiste, że niedotrzymanie warunków określonych w dotychczasowych zezwoleniach wodnoprawnych, jako podstawy odmowy kolejnych, dotyczy jedynie zakładu, co jak już wskazano w sprawie nie może mieć zastosowania. Rację ma natomiast organ twierdząc, że wykonanie urządzenia wodnego, do którego zalicza się także pomosty ( art. 16 pkt. 65 lit. i) niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub jego nienależyte utrzymywanie stanowi przesłankę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego ( art. 415 ust. 2 ). Nie budzi także wątpliwości, że organy dokonały sprawdzenia wniosku pod kątem warunków wynikających z art. 407 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodzić się należy, że złożony wraz z wnioskiem operat wodny spełnia warunki o jakich mowa w przepisie art. 409 ustawy z uwzględnieniem oczywiści samej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. Warto zauważyć, że chociaż operat wodnoprawny w sensie formalnym ma status dokumentu prywatnego (tak wyrok NSA z 1 października 2015 r., II OSK 220/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) to bazuje przecież na wiedzy fachowej. Również organy dokonujące jego oceny są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, właściwymi w sprawach gospodarowania wodami i z tego względu także dysponującymi w istotnym zakresie wiedzą fachową z tej dziedziny. Co oczywiste natomiast oceny operatu dokonuje organ administracji na ogólnych zasadach wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W sprawie wywiedzione na jego podstawie wnioski sa przekonujące i logiczne. Zresztą prawidłowości jego sporządzenia nie kwestionowała również sama skarżąca. Żadnego znaczenia dla oceny decyzji nie mają okoliczności dotyczące braku przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma zamiar prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizacji wypoczynku lub sportów wodnych w ramach działalności gospodarczej, jego wiek czy dotyczące ograniczenia wykonywania działalności przez inne podmioty. Art. 393 ust. 4 ustawy jasno stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym, co też decyzja organu I instancji zawiera. Bezzasadny jest również zarzut sprowadzający się do wydania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy na ten sam obszar zostało już wydane prawomocne zgłoszenie wodnoprawne. Rzeczywiście skarżąca złożyła stosowne zgłoszenie 15 marca 2018r., dotyczyło ono jednak budowy na działkach [...] pomostu pływającego o szerokości 1,5m i długości do 25m, zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja dotyczyła natomiast prowadzenia działalności polegającej na organizacji wypoczynku lub sportów wodnych w ramach działalności gospodarczej, dla której, jak już wspomniano, wymagane było pozwolenie wodnoprawne. Można jedynie dodać, że formułując wspomniany zarzut, skarżąca nie uwzględniła, że W. L. na wykonanie pomostu cumowniczego na tych samych działkach nr [...] pozwolenie wodnoprawne otrzymał już dnia 25 marca 2014r. Odnosząc się natomiast do okresu na jaki zostało wydane pozwolenie wodnoprawne należy zwrócić uwagę, że art. 400 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi jedynie, że wydaje się je na czas określony, nie dłuższy niż 30 lat, liczony od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Inne terminy zostały określone w razie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ( pkt. 2 ) , na wprowadzanie do wód lub do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust.1 pkt.1 albo art. 100 ust.1 ( pkt. 3 ) oraz na wydobywanie z wód powierzchniowych, w tym z morskich wód wewnętrznych wraz z wodami wewnętrznymi Z. G. oraz wód morza terytorialnego, kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu ( pkt. 5 ). Według ust. 6 obowiązek ustalenia okresu, na jaki wydaje się pozwolenie wodnoprawne, nie dotyczy pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych, pozwoleń wodnoprawnych na regulację wód oraz pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie robót lub obiektów budowlanych mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Przepisy ustawy nie zawierają żadnych wskazówek, co do ustalenia terminu obowiązywania pozwolenia. Zastosowanie powinna mieć zatem ogólna reguła wynikająca z art. 400 ust. 8 ustawy, według której pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. Wprawdzie w operacie jako termin obowiązywania pozwolenia wskazano 20 lat, nie oznacza to jednak, że organ był tym terminem związany. W zaskarżonej decyzji podano, że wskazany w niej termin uzasadniony jest długim okresem prowadzonej działalności przez W. L. i brakiem informacji o planowanym jej zakończeniu. Jakkolwiek trudno się nie zgodzić, że taka informacja jest nader lakoniczna, to biorąc pod uwagę, iż pozwolenie dotyczy organizowania wypoczynku polegającego na wypożyczaniu sprzętu pływającego, na obszarze jeziora, które jest ogólnie wykorzystywane dla sportów wodnych, ustalenie okresu jego obowiązywania na 30 lat nie uzasadnia skuteczności podniesionego zarzutu. Z tego powodu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.