II SA/Lu 365/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzje Wojewody Lubelskiego z dnia 23 marca 2022 r. , znak IF-VII.7840.7.66.2019/2022.AG w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Biłgorajskiego z dnia 25 stycznia 2022 r., nr AB.6740.1.85.2019; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz K. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. M. (dalej jako "strona", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 23 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Z akt sprawy wynika, że Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak: AB.V.6740.78.2011 zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Elektrociepłowni Biogazowej o mocy cieplnej 2.42 MW i mocy elektrycznej 2.36 MW zlokalizowanej na działkach nr ewid.: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w m. T. , wraz z rurociągiem biogazowym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...], oraz modułami kogeneracyjnymi na działce nr ewid.[...] w m. T. , przyłączem wodociągowym zlokalizowanym na działkach nr ewid[...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], w m. Ż., gm. T., na działkach nr ewid.: [...], w m. T. , przyłączem energetycznym SN 15KV, zlokalizowanym na działkach nr ewid.: [...] w m. T. . Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu 12 maja 2011 r. Decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. Starosta Biłgorajski przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W.. W związku z licznymi protestami mieszkańców wsi Ż. twierdzącymi, że decyzja o przeniesieniu warunków pozwolenia na budowę została wydana w czasie, gdy pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji wygasło, Starosta Biłgorajski wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju o przekazanie informacji, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (DZ.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.- dalej jako "P.b."). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju w piśmie z dnia 27 września 2019 r poinformował o przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w sprawie przedmiotowej inwestycji. Pracownicy PINB w Biłgoraju nie stwierdzili prowadzenia robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r wydaną przez Starostę Biłgorajskiego. Z zapisów dokonanych w dzienniku budowy Nr [...] wydanym w dniu 21 maja 2013r wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu 4 maja 2016 r (wyznaczenie geodezyjne obiektu), a zatem po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wobec powyższego pismem z dnia 1 października 2019 r zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji. W dniu 16 października 2019 r. do organu I instancji E. Sp. z o.o. Sp.k. złożyła pismo, w którym wskazano, że w roku 2013, bezpośrednio po zgłoszeniu przez kierownika budowy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych (wpis w dzienniku budowy z dnia 21.11.2013r), kierownik budowy Z. Ż. przystąpił do organizacji prac przygotowawczych na terenie budowy. W ramach tych czynności został zniwelowany i utwardzony wjazd na działkę, wykoszono istniejące zachwaszczenia i postawiono na placu budowy tymczasowy obiekt socjalno- techniczny. Wszystkie powyższe prace przygotowawcze ukończono w dniu 20.02.2014 r. Przez przeoczenie oraz wobec faktu wieloletniej dewastacji postawionego obiektu tymczasowego, kierownik budowy nie dokonał wpisu o powyższym w dzienniku budowy, w lutym 2014r. Częste akty wandalizmu, wynikiem których następowało sukcesywne niszczenie postawionego obiektu spowodowały, iż kierownik budowy zmuszony był do jego usunięcia z placu budowy, a ponowne jego ustawienie na terenie budowy w dniu 28.10.2016 r zostało już udokumentowane odpowiednim wpisem w dzienniku budowy. Do pisma dołączono oświadczenie kierownika budowy, oświadczenie firmy budowlanej dostarczającej obiekt tymczasowy na plac budowy, oświadczenie byłych Wójtów Gminy T. - E. K. oraz A. S., a także archiwalne zdjęcia świadczące o ustawieniu i późniejszym usunięciu tymczasowego barakowozu. W ocenie inwestora przedstawione dokumenty pozwalają na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego inwestycji, tj. ustalenia, że w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę wykonano prace przygotowawcze bezpośrednio zmierzające do rozpoczęcia budowy inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Wobec załączonych dowodów, świadczących o tym, iż prace przygotowawcze na budowie prowadzono już w 2013 r., a zakończono, w pierwszym etapie 20.02.2014 r, nie został przekroczony termin trzech lat od uzyskania prawomocności decyzji pozwolenia na budowę (12.05.2011 r), inwestor wniósł o umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 22 października 2019 r. zawiadomiono strony o toczącym się postępowaniu dając możliwość do zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami, złożenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków oraz odniesienia się do pism złożonych w toku prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie w dniu 28 października 2019r wpłynęło wyjaśnienie W. M., wskazujące na kilka uwag mających znaczenie dla sprawy. Zdaniem ww. zachowanie kierownika budowy Z. Ż., który zjawił się na posesji W. w dniu 27 września 2019 r. świadczyło o zupełnym braku orientacji i nieznajomości miejsca lokalizacji przedmiotowej inwestycji, co mogło świadczyć o tym, że Z. Ż. na tym terenie pojawił się po raz pierwszy. W..M. stwierdził, że z uwagi na swoje zamieszkanie najbliżej lokalizacji planowanej inwestycji jest on najlepszym świadkiem i obserwatorem działań zmierzających do budowy biogazowni i jego zdaniem nigdy nie było tam prowadzonych prac budowlanych, brak było pracujących sprzętów i ludzi. Nie było utwardzania drogi zjazdowej jak sugeruje przedstawiciel inwestora, nie było porządkowania i koszenia traw, wręcz przeciwnie teren ten z roku na rok coraz bardziej zarastał i szpecił okolicę. Brak potwierdzenia rozpoczęcia robót budowlanych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ostatecznym dowodem na to, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej inwestycji nie zostały rozpoczęte. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 26 listopada 2019 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r. W ocenie organu I instancji samo ustawienie zaplecza techniczno -socjalnego i to na krótki okres czasu, bez spełnienia pozostałych warunków wynikających z właściwych przepisów, nie świadczyło o tym, że teren budowy został zagospodarowany w stopniu bezpośrednio umożliwiającym rozpoczęcie robót budowlanych. Roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku w terminie trzech lat od daty uprawomocnienia się decyzji nie zostały rozpoczęte. Wojewoda Lubelski po rozpatrzenia odwołania inwestora decyzją z dnia 10 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 229/20) oddalił skargę inwestora na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego. Na skutek skargi kasacyjnej inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 września 2021 r. , sygn. akt II OSK 868/21 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta Biłgorajski decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta Biłgorajski przeprowadził dowód z zeznań kierownika budowy - Z. Ż., którego przedmiotem powinny być dokładne informacje o zakresie prac wykonanych na placu budowy. Z zeznań świadka - Z. Ż. wynika, że w listopadzie 2013 r. na terenie inwestycji przystąpił do wykonywania prac przygotowawczych polegających na wykoszeniu chwastów i traw, tymczasowym utwardzeniu wjazdu i postawieniu tymczasowego obiektu w postaci barakowozu służącego jako tymczasowy obiekt socjalno-techniczny. Roboty te zostały zakończone 20 lutego 2014 r. i w tym też dniu na terenie budowy został ustawiony barakowóz, na którym zamocowana została tablica informacyjna budowy. Starosta wskazał, że ustawienie barakowozu w 2014 r. zostało poświadczone przez ówczesnego Wójta Gminy T. E. K., byłego Wójta A. S. oraz P. M. - dyrektora technicznego K. Sp. z o. o, będącego właścicielem przedmiotowego kontenera. Kontener został ustawiony na terenie inwestycji w odległości od 20 do 50 m od istniejącego na tym terenie budynku składu buraczanego - wagi, który do dnia dzisiejszego znajduje się na działce nr [...], ujętej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu I instancji dowody na ustawienie kontenera we wskazanym wyżej okresie znajdują potwierdzenie w czynnościach przeprowadzonych przez organy ściągania, w postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu Rejonowego w Biłgoraju sygn. akt. II W 69/16 z dnia 18 lutego 201 6r. Uznany za winnego kradzieży dwóch piecyków grzewczych w toku przesłuchania zeznał, że kradzieży dokonał z kontenera ustawionego na terenie usytuowanym przy drodze T. - Ż., gdzie wcześniej znajdowało się wysypisko śmieci. Starosta wskazał, że informacja o znajdującym się na terenie inwestycji wysypisku śmieci została potwierdzona w oświadczeniu L. K. i K. M.. W oświadczeniu W. M. oprócz informacji o istniejącym na terenie składu buraczanego wysypiska śmieci, znajduje się też wzmianka o pojawieniu się na krótko, na placu "wozu Drzymały" - starego, brudnego, odrapanego kontenera typu z lat 80-tych. W ocenie Starosty pozwalało to na stwierdzenie, że na terenie działki nr [...] objętej decyzją o pozwoleniu na budowę został ustawiony kontener jako zaplecze budowy inwestycji polegającej na budowie biogazowni w T. . Według zeznań Z. Ż. oraz oświadczeń E. K., A. S. i P. M. kontener został ustawiony w lutym 2014 r. Z zeznań obwinionego K. K. oraz wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju wynika, że kradzieży piecyków gazowych z przedmiotowego kontenera dokonano w miesiącu lutym 2015 r. Z dowodów przedstawionych w sprawie nie wynika, aby ustawienie kontenera było w ogóle kwestionowane albo wskazywany był inny termin jego ustawienia. Biorąc powyższe pod uwagę organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał za udowodnioną okoliczność ustawienia w miesiącu lutym 2014 roku barakowozu na terenie na działki nr [...], objętej decyzją o pozwoleniu na budowę, w terminie jej ważności. Kierownik budowy zeznał również, że w miesiącu listopadzie 2013r na terenie inwestycji zostały wykonane prace przygotowawcze polegające na wykoszeniu chwastów i traw oraz tymczasowym utwardzeniu wjazdu. Roboty polegające na utwardzeniu wjazdu i wykoszeniu traw zostały wykonane przez pracowników K. Sp. z o.o. Wykoszenie traw zostało wykonane z użyciem sprzętu mechanicznego, a utwardzenie istniejącego do dzisiaj wjazdu było wykonane poprzez rozplantowanie gruzu po istniejących płytach. W taki sposób było wykonane utwardzenie dojazdu do ustawionego baraku. Starosta wskazał, że W. M. w swoich wyjaśnieniach z dnia 28 października 2019r oświadczył, że jest najlepszym świadkiem i obserwatorem działań zmierzających do budowy biogazowni, ponieważ przejeżdża obok tego terenu minimum dwa razy dziennie od przeszło 11 lat. Wymieniony oświadczył, że nigdy nie było tam prac budowlanych, nie widział tam pracujących sprzętów i ludzi. Nie było utwardzenia drogi zjazdowej jak sugeruje przedstawiciel firmy E. Sp. z o.o. sp.k, nie było porządkowania i koszenia traw, wręcz przeciwnie teren ten z roku na rok coraz bardziej zarastał i szpecił okolicę. W. F. będący stroną w postępowaniu w trakcie przesłuchania świadka - Z. Ż. oświadczył, że jeżdżąc trasą Ż.-T. nie widział wykonywania żadnych prac związanych z pracami polegającymi na wykoszeniu traw i utwardzenia wjazdu. Zdaniem Starosty w świetle powyższych zeznań i oświadczeń roboty budowlane polegające na utwardzeniu dojazdu i wykoszeniu traw były wykonane na niewielkim fragmencie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, a ich wykonanie mogło być związane głównie z ustawieniem barakowozu. Wykonanie tych prac było jednak niezbędne w celu umożliwienia wjazdu na teren inwestycji przez ciężki sprzęt użyty chociażby do ustawienia kontenera. W ocenie organu I instancji w sprawie udowodniono, że rozpoczęcie budowy nastąpiło przed upływem terminu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę tj. przed dniem 12 maja 2014r, wobec czego postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M., w którym wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. z fotografii z geoportalu z okresu: marzec 2014 r., luty 2015 r., październik 2015 r. dla działki nr [...] w T. z których wynika w sposób oczywisty, iż kontener został posadowiony między sierpniem a październikiem 2015 r., a nie jak wskazuje świadek Z. Ż. i jego zdaniem pozostałe osoby z nieznanych notatek na przełomie 2013 i 2014 roku. Podważa to w jego ocenie w sposób stanowczy i kluczowy wiarygodność świadka Z. Ż.. Również fotografie z geoportalu potwierdzają brak wykonania jakichkolwiek prac w datach, o których mówił Z. Ż. w swoich zeznaniach. Wskazał ponadto, że tożsame informacje każdy z organów może uzyskać za pomocą powszechnie dostępnego geoportalu. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia 25 lutego 2022 r. (data wpływu do organu: 2 marca 2022 r.) złożył pismo oznaczone w nagłówku jako: "Odpowiedź strony na odwołanie Skarżącego" w której odniósł się do zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu. W jego ocenie zeznania świadka są logiczne, rzeczowe i wewnętrznie spójne. Świadek odpowiedział na każde zadane mu pytanie zgodnie ze swoją pamięcią i nie ukrywając przy tym żadnego istotnego dla sprawy faktu. Organ przywołuje w swym rozstrzygnięciu również wątek włamania do zaplecza budowy i kradzieży elementów jego wyposażenia, co jest faktem potwierdzonym w prawomocnym wyroku karnym. Zeznania świadka a także ustalenia wyroku karnego w pełni ze sobą korelują. Zarzuty skarżącego pojawiają się dopiero na etapie składania odwołania, co jest działaniem nierzetelnym, ponieważ skarżący miał prawo zadawać pytania świadkowi, natomiast twierdzenia przeciwne mógł zgłaszać organowi jeszcze na etapie procedowania, czego jednak zaniechał. Następnie odniósł się do przedłożonej dokumentacji fotograficznej z ogólnodostępnego portalu mapowego (www.geoportal.gov.pl), zwanego dalej geoportalem. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 23 marca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r, AB.V.6740.78.2011. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21 oraz wskazał, że Starosta Biłgorajski w toku ponownie prowadzonego postępowania wezwał Z. Ż. do złożenia zeznań osobiście w charakterze świadka w dniu 29 grudnia 2021 r. Wskazany podczas zeznawania oświadczył, że warunki określone w art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. zostały spełnione. Natomiast K. M. w odwołaniu zarzucił, że bezzasadnym było uznanie zeznań Z..Ż., a na poparcie swojego stanowiska przedłożył wydruki z geoportalu. Przedłożone wraz z odwołaniem wydruki archiwalne z geoportalu w ocenie organu odwoławczego nie mogą stanowić jednak materiału dowodowego w tej sprawie, nie można bowiem jednoznacznie określić kiedy powstały zdjęcia satelitarne nad działkami objętymi niniejszą inwestycją oraz kiedy dokładnie odbywała się ich aktualizacja. Tym samym nie stanowią wystarczającego środka do podważenia zeznań złożonych pod odpowiedzialnością karną przez Z. Ż. i nie pozwalają na stwierdzenie, że bezzasadnym było uznanie zeznań świadka za wiarygodne. Organ odwoławczy wskazał na przedłożone przez pełnomocnika inwestora zeznania obwinionego złożone w postępowaniu prowadzonym o kradzież na szkodę S. sp. z o.o. 2 grzejników z kontenera. Obwiniony zeznał, że kontener znajdował się na działce na której było poprzednio wysypisko śmieci. Wojewoda wskazał, że wyjaśnienia obwinionego oraz okoliczności jego czynu w ocenie pełnomocnika inwestora świadczą o tym, że w sprawie chodzi o działkę pomiędzy miejscowościami T. i Ż.. W tym rejonie nie ma innej działki, na której istniało wysypisko śmieci. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione przez odwołującego zdjęcia archiwalne z geoportalu ze wskazanych okresów nie stanowią wystarczającego dowodu do podważenia materiału dowodowego, które w sposób bezsporny pozwalałyby wskazać na odcinek czasu, w którym ustawiono na terenie budowy obiekt tymczasowy stanowiący zaplecze dla pracowników. Organ I instancji za udowodnioną uznał okoliczność ustawienia w miesiącu lutym 2014 r. barakowozu na terenie działki nr [...]. Mając na uwadze dokonaną analizę organu I instancji stwierdzić należy, że w toku ponownie prowadzonego postępowania nie doszło w ocenie organu odwoławczego do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Organ powiatowy w sposób poprawny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zaś uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia wypełnia normę art. 107 k.p.a. Organ powiatowy zastosował się przy tym do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 868/21). Wojewoda wskazał, że z okoliczności niniejszej sprawy ponadto wynika, że w toku ponownego postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji prowadzonego przed Starostą Biłgorajskim okazało się, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Dziennik budowy jest przy tym głównym i zasadniczym materiałem dowodowym. Jeżeli zaistniały uzasadnione wątpliwości co do wpisów w dzienniku budowy, to możliwa jest ich weryfikacja za pomocą innych środków dowodowych, którymi dysponuje organ w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, tak jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu prowadzonym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze względu natomiast na daleko idące skutki prawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji nie mogą być przedmiotem domniemania, a powinny być one w sposób bezsporny wykazane przez organ. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. W takiej sytuacji zdaniem organu wojewódzkiego, Starosta Biłgorajski powinien wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli bowiem, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, brak jest przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, należy wydać decyzję odmawiającą a nie umarzającą. W świetle bowiem art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy w postaci zakończenia sprawy w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Umorzenie związane jest więc z bezprzedmiotowością sprawy, która w analizowanej sprawie nie ma miejsca. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił: I. naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku organu administracji publicznej polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co skutkowało: - podjęciem przez organy obu instancji bezzasadnych decyzji, w tym bezzasadnej decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty i orzeczenie o odmowie stwierdzania wygaśnięcia decyzji Starosty Biłgorajskiego z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sytuacji gdy organy obu instancji mają obowiązek dotrzeć do ustalenia prawdy materialnej i do zgromadzenia rzetelnego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe doprowadziłoby do stwierdzenia, iż w rzeczywistości należało wygasić pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż w ciągu 3 lat, o którym to terminie wspomina ustawa prace budowlane na nieruchomości nie zostały rozpoczęte; - nieprzesłuchaniem świadków poza świadkami wskazanymi przez inwestora i zupełne pominięcie stanowiska pozostałych uczestników postępowania a danie wiary jedynie jednostkowym zeznaniom Z.. Ż., ponadto posłużenie się nieznanym dokumentom z nieudokumentowanych źródeł mających potwierdzić stanowisko inwestora - notatki P. M., E. K. oraz A. S. w sytuacji gdy złożone tam oświadczenia w żaden sposób nie zostały potwierdzone, a ponadto nie polegają na prawdzie i stanowią oświadczenia fałszywie złożone. - bezzasadnym uznaniem zeznań świadka Z. Ż. za wiarygodne jak również pisemnych oświadczeń ww. osób pomimo faktu, iż z załączonych do odwołania fotografii archiwalnych z geoportalu wynikało, że kontener pojawił się na działce między sierpniem a październikiem 2015 roku, zaś ani w roku 2013 ani w roku 2014 kontener nie widniał na działce [...], świadczy to o złożeniu fałszywych zeznań przez Z. Ż. jak również o fałszywych zapewnieniach złożonych przez P. M., E. K. oraz A. S. - to zaś skutkuje faktem, iż oparcie się przez organ pierwszej instancji na zeznaniach niewiarygodnego świadka Z. Ż. narusza przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego prawidłowo wydaną decyzją byłaby decyzja o wygaszeniu pozwolenia na budowę, jak miało to miejsce pierwotnie. Skarżący wskazał, że z załączonych fotografii wynika, iż kontener posadowiony pod koniec 2015 roku znajdował się ok. 1.5 metra od budynku, zaś Z. Ż. twierdził, iż odległość ta wynosiła od 20 do 50 metrów co ponownie stawia całość wyjaśnień Z.. Ż. jako wysoce wątpliwych i ponownie wskazuje na fakt złożenia fałszywych zeznań, co potwierdzi również prawidłowo przeprowadzony wniosek dowodowy; - nieuwzględnieniem wyjaśnień mieszkańców, sąsiadujących z nieruchomości na której miała powstać inwestycja, a z których to wyjaśnień w sposób jasny, klarowny i wiarygodny wynikało, iż prace budowlane na nieruchomości nie zostały rozpoczęte pomiędzy 2011 a 2014 r.; - brakiem wyjaśnienia rozbieżności dotyczących rzekomej kradzieży, która miała miejsce w lutym 2015 roku, a z wyjaśnień J. S. wynika, że miało to miejsce na przełomie 2013-2014 roku, zaś w tym okresie nie było barakowozu na nieruchomości nr [...], co potwierdzają oświadczenia jak również zawnioskowane fotografie lotnicze; - bezzasadnym uznaniem, że włamanie w lutym 2015 roku dotyczyło kontenera posadowionego na terenie planowanej inwestycji (działka nr [...]) w sytuacji, gdy w tej dacie kontener nie znajdował się na ww. nieruchomości, a jedynym kontenerem który mógł być wtedy w "okolicy" T. był kontener firmy remontującej nawierzchnię drogi; - brakiem wyjaśnienia okoliczności związanych z faktem, że inwestor nie jest w posiadaniu działki o numerze [...], gdyż umowa dzierżawy posiadana przez inwestora nie obejmuje przedmiotowej działki; II. naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli, pominięcie wskazań stron postępowania, bezzasadne przyjęcie, iż Z. Ż. złożył prawdziwe zeznania w sytuacji, gdy tak z oświadczeń stron postępowania jak również z powyższych zarzutów wynika jasno, iż jego zeznania nie polegały na prawdzie, co zaważyło na wydaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie; III. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 1 P.b. poprzez bezzasadne i oparte na fałszywych przesłankach jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że w sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 170 p.p.s.a. wskazuje, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie to "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 868/21, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz decyzje organów obu instancji w przedmiotowej sprawie wskazał zalecenia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu: - Starosta Biłgorajski przeprowadził dowód z zeznań kierownika budowy - p. Z. Ż.. Przedmiotem zeznań tego świadka powinny być w szczególności dokładne informacje o zakresie prac, które - wedle oświadczenia z 10 października 2019 r. miał wykonać na placu budowy w okresie od listopada 2013 do 24 lutego 2014 r. Niezbędne będzie także uzyskanie informacji o tym, jaki był stan zagospodarowania terenu budowy przed wykonaniem tych prac, w tym - czy wymagał on usunięcia nadmiaru ziemi lub jej uzupełniania w celu niwelacji, czy na teren budowy możliwy był wjazd pojazdów i maszyn budowlanych; - organ I instancji rozważy, czy zasadne jest przesłuchanie pozostałych świadków wskazanych w odwołaniu Spółki. Jeżeli uzna, że nie ma ku temu podstaw wyjaśni, odwołując się do treści art. 78 k.p.a., jakimi przesłankami się kierował; - w trakcie przeprowadzenia dowodu (lub dowodów) z zeznań świadka (świadków) organ umożliwił stronom postępowania zadawanie pytań świadkowi (świadkom) i składanie wyjaśnień; - organ ocenił też znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wyroku Sądu Rejonowego dotyczącego kradzieży dwóch piecyków z kontenera, którego kopię Spółka dołączyła do skargi kasacyjnej. - w razie potrzeby zażąda od strony przedstawienia odpisu tego wyroku z uzasadnieniem; - jeżeli w związku z zeznaniami świadka (świadków) zasadne okazałoby się przeprowadzenie innych, dodatkowych dowodów np. z dokumentów, organ przeprowadzi takie dowody. Organ I instancji rozważy także, czy w celu przyspieszenia postępowania należy przeprowadzić rozprawę; - w uzasadnieniu faktycznym nowo wydanej decyzji organ wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia czy zaszły przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Biłgorajskiego z 8 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia B. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Elektrociepłowni Biogazowej w T. . Decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. przeniesiono warunki pozwolenia na ww. budowę na rzecz nowego inwestora E. Sp. z o.o. Sp. k. W świetle art. 37 ust. 1 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W orzecznictwie sądowym na tle analizowanego przepisu trafnie podkreśla się, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo dysponowania przysługującym jej uprawnieniem, zarówno, co do jego przyznania, jak i w zakresie jego realizacji. Innymi słowy, to od woli jednostki zależy, czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie, czy uprawnienie to będzie realizować. Zasadniczo zatem nie jest dopuszczalne stosowanie przymusu państwowego do realizacji uprawnienia. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej nie kontroluje realizacji przyznanego jednostce uprawnienia. Formą takiej kontroli jest ocena przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. określa prawne konsekwencje niezrealizowania uprawnienia (pozwolenia na budowę) lub przerwania realizowania tego uprawnienia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II OSK 68/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1604/16). Instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową, wobec czego przesłanki do jej stosowania muszą być traktowane ściśle. Wynikająca z art. 37 P.b. deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości. Warunkiem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nie rozpoczęcie procesu budowlanego przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego, których odzwierciedlenie następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W niniejszej sprawie wykonując zalecenia NSA organ I instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadka - kierownika budowy Z. Ż.. Wymieniony zeznał, że w listopadzie 2013 r na terenie inwestycji przystąpił do wykonywania prac przygotowawczych polegających na wykoszeniu chwastów i traw, tymczasowym utwardzeniu wjazdu i postawieniu tymczasowego obiektu w postaci barakowozu służącego jako tymczasowy obiekt socjalno-techniczny. Na terenie budowy nie było potrzeby wywożenia nadmiaru ziemi, ani też jej przywożenia. Utwardzenie wjazdu było spowodowane tym, że uprzednio nie było możliwości wjazdu pojazdów i maszyn budowlanych na teren objęty inwestycją. Roboty wymienione powyżej zostały zakończone 20 lutego 2014 r., w tym też dniu na terenie budowy został ustawiony barakowóz w postaci kontenera. Na kontenerze została przymocowana tablica informacyjna budowy. Kontener wyposażony był w dwa grzejniki elektryczne oraz inne wyposażenie umożliwiające użytkowanie obiektu jako zaplecze budowy. Dwukrotnie wizytował budowę w wyniku czego zastał zniszczony barak. W baraku były wybite szyby i drzwi oraz zabrane grzejniki. Ze względu na dewastację barakowozu pod koniec 2014 r. został on usunięty. Ponownie barakowóz został dowieziony i ustawiony na placu budowy w dniu 28 października 2016 r. Świadek oświadczył, że warunki określone w art. 41 ust.2 pkt 2 i 3 P.b. zostały spełnione. W toku postępowania zostały przedłożone przez pełnomocnika inwestora wyjaśnienia obwinionego o kradzież w lutym 2015 r. z kontenera 2 grzejników na szkodę S. sp. z o.o., w których zeznał, że kontener znajdował się na działce, na której poprzednio było wysypisko śmieci. W kontrolowanej sprawie w związku z faktem, że inwestor wskazuje, iż wpisy w dzienniku budowy nie odzwierciedlają czynności faktycznie podjętych na terenie budowy w latach 2013 i 2014, postępowanie dowodowe w sprawie o wygaszenie pozwolenia na budowę powinno być przeprowadzone w sposób wnikliwy. Zdaniem Sądu błędnym było uznanie za wystarczające przeprowadzenie dowodu jedynie z zeznań kierownika budowy. Zwrócić należy uwagę, że kierownik budowy w swoich zeznaniach wskazał, że w listopadzie 2013 r na terenie inwestycji przystąpiono do wykonywania prac przygotowawczych zakończonych w dniu 20 lutego 2014 r. postawieniem na terenie budowy barakowozu. Wymieniony oświadczył ponadto, że ze względu na dewastację barakowozu pod koniec 2014 r. został on usunięty oraz ponownie dowieziony i ustawiony na placu budowy w dniu 28 października 2016 r. Natomiast z wyroku Sądu Rejonowego w Biłgoraju, sygn. akt II W 69/16 z dnia 18 lutego 2018 r. wynika, że P.K został obwiniony o to, że w lutym 2015 r. dokonał kradzieży dwóch piecyków grzewczych na szkodę firmy S. Sp. z o.o. o/Lublin. Jak wskazywał kierownik budowy barakowóz został z terenu inwestycji usunięty pod koniec 2014 r. Biorąc pod uwagę treść zeznań Z.. Ż. P. K. nie mógł zatem dokonać kradzieży z barakowozu znajdującego się na terenie inwestycji w lutym 2015 r. Należy także zwrócić uwagę, że okoliczni mieszkańcy w swoich pismach podważali oświadczenia Z. Ż., czego dowodem jest oświadczenie W. M. zawarte w piśmie z dnia 28 października 2019 r., w którym wskazał, że mimo przejeżdżania od 11 lat drogą obok nieruchomości, nigdy nie była ona porządkowana, nigdy nie były prowadzone roboty budowlane, nie było sprzętów i ludzi, nie wykonano utwardzenia drogi dojazdowej, nie umieszczono również tablicy informacyjnej, tylko raz pojawił się stary kontener, ale na krótko. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia także osób niezwiązanych z procesem budowlanym, które nie zawierają dat, a które potwierdzają oświadczenia kierownika budowy. Organ I instancji w swojej decyzji nie wyjaśnił w sposób przekonywujący dlaczego odstąpił od przesłuchania świadków E. K., A. S., P. M. i poprzestał na ich krótkich oświadczeniach złożonych bez daty. Osoby, które mają wiedzę co do istotnych dla sprawy faktach, powinny zostać przez organ przesłuchane w charakterze świadków, z zachowaniem wymienionych w art. 79 k.p.a. uprawnień przysługujących stronom. Pisemne oświadczenia znajdujące się w aktach sprawy nie czynią zadość tym wymaganiom – w szczególności w sytuacji kiedy istnieją rozbieżności w zeznaniach świadka (kierownika budowy), oświadczeniach stron postępowania, a także z pozostałym materiałem dowodowym (datą dokonania kradzieży dwóch piecyków /luty 2015 r./ – wyrok Sądu Rejonowego w Biłgoraju, sygn. akt II W 69/16 z dnia 18 lutego 2018 r.). W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej oparły się głównie na stwierdzeniach zawartych w zeznaniach kierownika budowy oraz pismach pełnomocnika inwestora, zaniedbując obowiązek wynikający z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Weryfikacja okoliczności pozwalających na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być dokonana przez organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie na podstawie wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie, w sytuacji kiedy podstawowy dowód dokumentujący przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jakim jest dziennik budowy nie odzwierciedla faktycznych okoliczności organ był zobowiązany do przeprowadzenia niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie kluczowym jest ustalenie czy faktycznie na terenie planowanej inwestycji przed 12 maja 2014 r. były przeprowadzone prace przygotowawcze określone w art. 41 ust. 2 P.b. Organy w sprawie nie rozważyły czy podjęte przez inwestora czynności w okresie od listopada 2013 r. do 20 lutego 2014 r., w tym wykoszenie chwastów i traw, tymczasowe utwardzenie wjazdu i postawienie tymczasowego obiektu w postaci barakowozu można zakwalifikować do prac przygotowawczych. Wskazać bowiem należy, że art. 41 ust. 2 P.b. przewiduje zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych, co oznacza że należy je traktować zawężająco. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Tym samym wykonanie innych prac przygotowawczych nie może być uznane za rozpoczęcie budowy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2015, s. 457-458). Jak wskazują organy, roboty budowlane polegające na utwardzeniu dojazdu i wykoszenie traw były wykonane na niewielkim fragmencie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, a ich wykonanie mogło być związane głównie z ustawieniem barakowozu. Wykonanie tych prac było jednak niezbędne w celu umożliwienia wjazdu na teren inwestycji przez ciężki sprzęt użyty w celu ustawienia kontenera. W postępowaniu organ winien ocenić czy okresowe zamieszczenie na działce tymczasowego obiektu socjalno – technicznego stanowiło podjęcie prac przygotowawczych. Należy także zwrócić uwagę na czasoprzestrzeń (od listopada 2013 r. do listopada 2017 r.) i charakter czynności jakie były podejmowane na spornym terenie. Należy ocenić czy podejmowane przez inwestora w tym okresie czynności nie były pozorne by nie dopuścić do wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy podjęte czynności zmierzały do faktycznego rozpoczęcia procesu budowy. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ma na uwadze, że prowadzone obecnie postępowanie, dotyczące czynności mających miejsce ponad 8 lat temu, jest skomplikowane pod względem dowodowym, jednakże mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., a co za tym związanie wytycznymi, co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje na wybiórcze uzupełnienie materiału dowodowego, a także występujące w nim niejasności. W ocenie Sądu organy naruszyły zatem art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku wyczerpującego i należytego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania Sądu i uzupełni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie czy wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 P.b. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaistniały podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł.