II SA/Lu 367/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [....] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup żywności I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. W. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...]., Nr [...] o odmowie przyznania Z. W. świadczenia z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana na skutek wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie: z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Lu 384/13 uchylającego poprzednią decyzję tego organu z dnia [...]. (oraz decyzję SKO z dnia [...].) o odmowie przyznania Z. W. świadczenia z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na jego wniosek z dnia 19 października 2012r. oraz wyroku z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Lu 989/12 uchylającego poprzednią decyzję tego organu z dnia [...]. (oraz decyzję SKO z dnia [...].) o odmowie przyznania Z. W. świadczenia z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na jego wniosek z dnia 16 lipca 2012r. Kolegium wyjaśniło również, że wskazaną decyzją organ I instancji rozpatrzył ponadto wniosek Z. W. z dnia 18 października 2013r. o takie samo świadczenie. Rozpatrując sprawę organ I instancji dokonał następujących czynności procesowych: Pismem z dnia 11 października 2013r. poinformował Z. W., jak również jego żonę T. W. o planowanym na dzień 17 października 2013r. wywiadzie środowiskowym, jednak – pomimo odebrania zawiadomień - w dniu wywiadu nikt nie otworzył drzwi. Następnie pismem z dnia 25 października 2013r. organ ponownie poinformował Z. W. oraz T. W. o terminie wywiadu w dniu 31 października 2013r., ale wywiadu ponownie nie udało się przeprowadzić. W związku z tym pismem z dnia 31 października 2013r. organ wezwał Z. W. do przedłożenia dowodów potwierdzających wydatki. W tym samym dniu Z. W. złożył pismo, w którym opisał czynności pracowników socjalnych i funkcjonariuszy Policji w dniu 31 października 2013r. Postanowieniem z dnia 4 listopada 2013r. organ I instancji odmówił wyłączenia pracowników socjalnych i w tym samym dniu przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 2 grudnia 2013r. Pismem z dnia 7 listopada 2013r. ponownie wezwał wnioskodawcę do przedstawienia dowodów potwierdzających jego wydatki, a postanowieniem z dnia 8 listopada 2013r. odmówił wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu; następnie postanowieniem z dnia 18 listopada 2013r. przedłużył termin załatwienia sprawy. Na podstawie dowodów zgromadzonych w innych sprawach Z. W., organ ustalił, że samodzielnie prowadzi on gospodarstwo domowe, wprawdzie zamieszkuje w tym samym domu z żoną, ale pozostaje z nią w separacji. Jego źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto, odcinek renty z grudnia 2012r.), choć z uwagi na zajęcia komornicze wypłacana kwota wynosi [...] zł. Organ stwierdził, że wprawdzie dochód wnioskodawcy jest niższy niż kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia, wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", wynoszące [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej, to jednak - mając na uwadze, że świadczenie to przyznawane jest na zasadzie uznania administracyjnego – odmówił uwzględnienia wniosku. Organ stwierdził, że Z. W. nie pozostaje bez źródła dochodu (ma emeryturę), podczas gdy wiele osób ubiegających się o pomoc jest w gorszej sytuacji. Ponadto organ wskazał, że dodatkową okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia jest brak współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi i organem. Wskazał, że Z. W. unika kontaktu z organem, uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i pomimo wezwań organu, nie przedstawia aktualnej sytuacji życiowej. Jest przy tym osobą sprawną fizycznie i samodzielnie załatwia swoje sprawy urzędowe i sądowe. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Z. W. ogólnie krytykował działalność tego organu w jego sprawach. Kwestionował niewyłączenie pracowników organu – H. L. i E. W., zarzucając im pomawianie i znieważanie, a także fałszowanie jego stanu zdrowia i sytuacji życiowej w poprzednim wywiadzie środowiskowym w okresie od lutego 2012r. do 20 grudnia 2012r.,wniósł również o wyłączenie od rozpatrzenia odwołania członków Kolegium – Z. C. i K. A.. Podniósł, że organ miał obowiązek sporządzić protokół wywiadu, a nie notatki służbowe, poza tym powinien ustalić jego sytuację życiową na dzień złożenia wniosku z dnia 27 listopada 2012r. tj. z października 2012r., zarzucił, że w poprzednim wyroku Sąd nie zobowiązywał organu do przeprowadzenia aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, a więc organ niepotrzebnie podejmował takie próby. Podniósł, że spełnia kryterium dochodowe, a więc organ powinien przyznać świadczenie, ustalając jego dochód w trybie art. 105 kpa, a nie wzywać go do przedstawienia dokumentów. Zarzucił, że nie było podstaw do asysty Policji przy przeprowadzaniu wywiadu. Wniósł ponadto o rozdzielenie spraw załatwionych jedną decyzją przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Kolegium stwierdziło więc, że pomimo, iż dochód Z. W. jest niższy niż kryterium dochodowe (w okresie od marca 2013.r do 28 lutego 2014.r wynosił on [...] zł, co wynika z decyzji ZUS) należało odmówić przyznania mu świadczenia. Z. W. ma bowiem stałe źródło dochodu, tj. emeryturę, a poza tym nie współdziała z organem w toku postępowania. Wprawdzie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności typu "P", to jednak funkcjonuje samodzielnie i załatwia osobiście swoje sprawy, jest doskonale zorientowany w prowadzonych z jego wniosków sprawach, potrafi w sposób perfekcyjny, terminowo korzystać ze wszystkich instrumentów prawnych, inicjuje w skali roku setki spraw administracyjnych, a zatem okoliczność ta nie wyklucza odmowy przyznania świadczenia z powodu braku współpracy z organem i uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium nie znalazło również podstaw do zakwestionowania prawidłowości postanowienia organu I instancji z dnia 8 listopada 2013r. o odmowie wyłączenia od udziału w sprawie pracowników socjalnych, a przed rozpatrzeniem odwołania postanowieniem z dnia 13 lutego 2014r. odmówiło wyłączenia od udziału w postępowaniu członków Kolegium – Z. C. i K. A.. Odnosząc się obszernie do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia. Z. W. nie wykazał dostatecznie powodów uzasadniających wyłączenie pracowników OPS, w szczególności fałszowania wywiadu środowiskowego. Wskazał, że notatki służbowe stanowią dowód w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i mogły być dokumentem potwierdzającym próbę przeprowadzenia z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił, że asysta Policji była uzasadniona dla zapewnienia bezpieczeństwa pracownikom socjalnym z uwagi na nieprzewidywalne reakcje wnioskodawcy i liczne oskarżenia. Z powodu braku współpracy z organem zasadne było ustalenie sytuacji życiowej wnioskodawcy na podstawie posiadanych z innych spraw dokumentów, zarzut nieustalenia jego sytuacji życiowej na dzień złożenia wniosku nie jest więc trafny. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 kpa, skoro wnioskodawca, pomimo czynności procesowych podejmowanych przez organ, odmawiał współpracy z nim. Kolegium wyjaśniło także, że świadczenie na dożywianie nie ma charakteru obligatoryjnego, a więc nawet w razie spełnienia kryterium dochodowego organ może odmówić udzielenia pomocy. Kolegium nie uwzględniło również zarzutu o rozdzielenie przedmiotów spraw, stwierdzając, że wszystkie wnioski dotyczą takiego samego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji ogólnie zarzucając tym organom "patologię administracyjną" i rażące naruszenie prawa. Wskazał na "działania przestępcze np. znieważanie, pomawianie, zastraszanie, w tym włamanie z pomówieniem 19 lipca 2012r., nękanie i najścia z Policją", co "narusza przepisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego", a także "fałszowanie protokołów do 20 grudnia 2012r. i nadal"; zarzucił, że "notatki" nie rozstrzygają w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i zasadnie uznały, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu świadczenia na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W świetle przepisów tej ustawy - pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie – na podstawie art. 5 ust.1 i art. 7 ustawy - przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej (a więc i decyzja w przedmiocie świadczenia na dożywianie) oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie – że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne, pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002r., SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować rodzaju bądź wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie pomocy na dożywianie . Wprawdzie – jak prawidłowo ustaliły organy obu instancji - dochód skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium, uprawniającego do przyznania świadczenia, wynikającego z ustawy (wynosi [...] zł, podczas, gdy kryterium dochodowe, stanowiące 150 % kryterium wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 - 2 u.p.s., do którego odsyła art. 5 ust. 1 ustawy - wynosi [...] zł), to jednak odmawiając przyznania świadczenia organy nie przekroczyły granic przysługującego im uznania. Organy słusznie wskazały, że za odmową przemawia z jednej strony to, że skarżący posiada stałe źródło dochodu, a z drugiej, że nie współpracuje z organem, o czym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s.. W świetle tego przepisu - brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że brak współdziałania polegać może na odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle przepisu art. 106 ust. 4 u.p.s. - rodzinny wywiad środowiskowy wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Wywiad ten ma na celu pełne i wszechstronne zapoznanie się z sytuacją osoby i rodziny, a jego aktualizacja służy monitorowaniu na bieżąco zmian zachodzących w sytuacji osoby lub rodziny objętej pomocą społeczną bądź o tę pomoc się ubiegającą. Wywiad stanowi swoiste postępowanie dowodowe, prowadzone z udziałem strony, w którym osoba może zgłosić pracownikowi potrzeby i oczekiwania, a nadto, zgodnie z zasadą czynnego udziału ma ona prawo zaznajomić się z całym materiałem dowodowym, zebranym na podstawie wywiadu środowiskowego. Organ zaś, rozpoznając sprawę, zobowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się na temat całości dowodów zgromadzonych podczas wywiadu. Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 551/09, Legalis; M. Gąsiorek, Rodzinny wywiad środowiskowy w postępowaniu w sprawach pomocy społecznej, Wydawnictwo Gaskor, L. 2011, s. 131). Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 4 u.p.s., w razie ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W odniesieniu do osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W sprawie niniejszej organ miał więc prawo uznać za konieczne przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego. Skarżący Z. W. stale korzysta z pomocy społecznej, składa wiele wniosków, a – jak wynika z akt sprawy - ostatni wywiad z nim został przeprowadzony we wrześniu 2012r. Z związku z tym organ dwukrotnie podejmował takie próby, które jednak okazały się bezskuteczne z przyczyn leżących po stronie skarżącego, który w wyznaczonych dniach nie otwierał drzwi. Prawidłowo zatem organ uznał, że zachowanie skarżącego uniemożliwiło przeprowadzenie z nim wywiadu, co uzasadniało odmowę przyznania mu świadczenia z powodu braku współdziałania z organem. Istotne jest również to, że skarżący ani w skardze ani w odwołaniu nie przejawiał woli przeprowadzenia z nim wywiadu, a jego zarzuty sprowadzają się wyłącznie do ogólnego krytykowania pracy organów i ich pracowników (członków). Tymczasem w interesie osoby ubiegającej się o pomoc leży wyczerpujące przedstawienie swojej sytuacji życiowej i podejmowanie wszelkich czynności ułatwiających organowi ustalenie tej sytuacji i wykonanie ustawowych obowiązków, w tym przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego, zmierzających do uwzględnienia żądania i przyznania wnioskowanej pomocy. Celem pomocy społecznej jest bowiem wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej w przezwyciężeniu trudności. Organ nie może udzielić jednak takiego wsparcia, gdy osoba ubiegająca się o pomoc nie przejawia zainteresowania sprawą i lekceważy podejmowane przez organ (jego pracowników) próby współpracy z nią. Z tego względu prawidłowo organy przyjęły, że taka bierna postawa skarżącego, połączona z oporem wobec czynności procesowych podejmowanych przez organ świadczy o braku współdziałania z organem i uzasadniała wydanie decyzji odmownej na podstawie art.11 ust. 2 u.p.s. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Należy przy tym uznać, że rozstrzygając sprawę organy – mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - uwzględniły wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach z dnia 11 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Lu 384/13 oraz z dnia 18 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Lu 989/12. Uchylając poprzednie decyzje organów obu instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia na dożywianie na wnioski odpowiednio - z dnia [...]. i z dnia [...]. z powodu marnotrawienia przez niego środków finansowych i przeznaczania ich na alkohol, Sąd stwierdził, że jednorazowe spożycie alkoholu o tym nie świadczy, a decyzja odmowna wydana na podstawie art. 11 ust. 1 u.p.s. powinna być poprzedzona wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym i szczegółowo uzasadniona. Odmawiając przyznania pomocy z powodu braku współdziałania skarżącego z organem, należało mieć również na uwadze, że skarżący cierpi na chorobę psychiczną. Oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzić należy, że organy uwzględniły wskazania wyrażone w powyższych wyrokach Sądu i należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe oraz obszernie i przekonywująco uzasadniły rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi – nie świadczy o wadliwości decyzji niewyłącznie od udziału w postępowaniu pracownic socjalnych – H. L. i E. W. (postanowienie z dnia 8 listopada 2013.r, k. 28 t. III akt admin.). Zasadnie uznały organy obu instancji, że skarżący nie wykazał należycie podstaw wyłączenia, czyli okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do ich bezstronności (art. 24 § 3 kpa). Brak jest dowodów potwierdzających "pomówienia, znieważania, najścia" czy "fałszowanie wywiadu". Skarżący jest niezadowolony ze sposobu załatwienia jego spraw przez organ i postępowania pracowników socjalnych, ale nie przedstawia konkretnych sytuacji, które świadczyłyby o stronniczości tych osób. Dotyczy to również członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym skarżący zarzuca ponadto brak profesjonalizmu, co również nie stanowi podstawy wyłączenia. Organ odwoławczy obszernie odniósł się również do zarzutów odwołania, a argumentację tego organu należy uznać za trafną. Z tych względów, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.; o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)