II SA/Lu 369/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. D. i J. D. na postanowienie Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz L. i J. małżonków D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art.98 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia numerami działek: 6 i 7 o łącznej pow. 1,6740 ha położonej w L. przy ul. J. i F.. W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 19 grudnia 2005 r. pełnomocnik byłych właścicieli wnioskował o zawieszenie postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości ze względu na toczące się postępowanie sądowe sygn. akt I C 816/04 dotyczące powyższej nieruchomości oraz złożenie przez Gminę L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe rozstrzygnięcia mają istotny wpływ na przebieg postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody wniósł Prezydent Miasta, domagając się jego uchylenia. Wskazano, że pismem z dnia [...] r. nr [...] cofnięto złożone uprzednio do protokołu rozprawy oświadczenie pełnomocnika Prezydenta Miasta w sprawie przychylenia się do wniosku o zawieszeniu postępowania o zwrot nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 138 §2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako motywy rozstrzygnięcia podano następujące uzasadnienie: Na wniosek byłych właścicieli J. i L. D. wszczęte zostało postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. J. i F. oznaczonej nr 6 i nr 7 która ich zdaniem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W toku postępowania pełnomocnik byłych właścicieli wniósł o zawieszenie postępowania o zwrot, ze względu na postępowanie cywilne toczące się przed sądem w sprawie odszkodowania dotyczące tej nieruchomości, bowiem rozstrzygnięcie, którego dokona sąd będzie miało wpływ na przebieg postępowania o zwrot nieruchomości. Powołując się na treść art. 98 §1 k.p.a. organ administracji wskazał, że w przedmiotowej sprawie o zawieszenie postępowania wystąpił pełnomocnik wnioskodawców, a pozostałe strony nie wniosły sprzeciwu, co zostało ustalone podczas rozprawy administracyjnej w dniu 19 grudnia 2005 r. Jednak, w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. cofnięto złożone przez pełnomocnika Urzędu Miasta oświadczenie w sprawie przychylenia się do wniosku o zawieszenie postępowania o zwrot nieruchomości. Wobec braku zgody wszystkich stron postępowania, zawieszenie postępowania należy uznać za nieuzasadnione. Należy zaznaczyć jednocześnie, że nie ma tu znaczenia fakt, iż cofnięcie zgody nastąpiło już po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, bowiem w przedmiotowej sprawie postępowanie nie zostało zakończone. Oświadczenie stron złożone w postępowaniu odwoławczym jest skuteczne, w związku z czym należy przyjąć, iż brak jest zgodnej woli stron w tym zakresie. Na powyższe postanowienie Wojewody J. i L. małżonkowie D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przesłanki zawieszenia określone w powyższym paragrafie art. 98 k.p.a. zostały wyczerpane – o zawieszenie postępowania wystąpił pełnomocnik wnioskodawców, a pozostałe strony postępowania nie wniosły sprzeciwu. Tym samym, zdaniem skarżących, postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez Starostę spełnia wszelkie kryteria prawidłowości aktu administracyjnego i jest postanowieniem niewadliwym. Pismo z dnia 28 grudnia 2005 r., którym cofnięto złożone przez pełnomocnika Urzędu Miasta oświadczenie w sprawie przychylenia się do wniosku o zawieszenie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wpłynęło do Starostwa (i do pełnomocnika wnioskodawców) już po dniu wydania zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym nie może ono być podstawą do uchylenia wydanego wcześniej postanowienia Starosty, jako że zgodnie z ogólną regułą oświadczenie woli złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, iż mogła zapoznać się z jego treścią, a zatem najwcześniej dnia 29 grudnia 2005 r. i jako takie nie miało żadnego wpływu na prawidłowość postanowienia wydanego przez Starostę. W sprawie nadto nie ma podstaw do ewentualnego zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. Skarżący zwrócili uwagę również, iż pełnomocnik Prezydenta Miasta nie zwrócił się do Starosty o podjęcie zawieszonego postępowania, a jedynie cofnął złożone oświadczenie w sprawie przychylenia się do wniosku o zawieszenie postępowania. Skutek obu tych czynności prawnych jest tylko pozornie ten sam, nie są to bowiem tożsame czynności prawne. Jedna jest żądaniem skierowanym do organu, druga natomiast wyłącznie oświadczeniem, któremu w/w żądanie nie towarzyszy, a więc nie ma ono charakteru sprawczego i, jak wskazano powyżej, nie daje organowi I instancji żadnej możliwości podjęcia postępowania. Wobec jednoznacznego sformułowania art. 98 § 2 k.p.a. nie można w/w oświadczenia interpretować rozszerzająco i twierdzić, iż cofnięcie zgody na zawieszenie postępowania jest dorozumianym wnioskiem o jego podjęcie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zawieszenie postępowania administracyjnego możliwe jest na podstawie przesłanek określonych w przepisach art. 97 §1 i 98 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako k.p.a.. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 §5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej może również zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Na gruncie niniejszej sprawy organ administracji publicznej zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia numerami działek: 6 i 7 o łącznej pow. 1,6740 ha położonej w L. przy ul. J. i F. wszczętej z wniosku J. i L. małżonków D. na dwóch podstawach normatywnych. Po pierwsze podstawą zawieszenia był wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, co do którego żadna z pozostałych stron nie wniosła sprzeciwu (w chwili wydania tego postanowienia). Po drugie organ zawiesił postępowanie z powodu toczących się innych postępowań (przed sądem cywilnym o odszkodowanie oraz przed organem administracji o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej), gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Te dwie podstawy zawieszenia wskazane zostały zarówno w podstawie prawnej przedmiotowego postanowienia Starosty, jak i w jego uzasadnieniu. Tymczasem organ administracji wyższego stopnia, rozpatrując zażalenie, odniósł się w uzasadnieniu swego postanowienia tylko do jednej z dwóch przytoczonych podstaw zawieszenia – tj. do wniosku skarżących o zawieszenie i kwestii wycofania zgody na zawieszenie przez Prezydenta Miasta. Co prawda Wojewoda zwrócił uwagę w części uzasadnienia faktycznego na wszczęte inne postępowania, ale do tego faktu nie odniósł się w prawnym uzasadnieniu. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę administracyjną w całości i we wszystkich jej aspektach, wypowiadając się równocześnie co do wszystkich jej elementów formalnych i materialnych. Zakres rozpoznania sprawy wyznaczają granice zaskarżonego aktu administracyjnego. Dopiero po tak przeprowadzonej kontroli instancyjnej zaskarżonego aktu administracyjnego organ wydaje decyzje (lub postanowienie) na podstawie art. 138 k.p.a. W niniejszej sprawie Wojewoda, nie rozpoznając w całości sprawy, naruszył przepisy art. 138, 124 §2 oraz art. 107 §3w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik postępowania. Organ ten nie wypowiedział się bowiem co do zasadności drugiej przesłanki zawieszenia – określonej w art. 98 §1 pkt 4 k.p.a. Każde bowiem uzasadnienie postanowienia, zgodnie z art. 124 §2 w zw. z art. 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a., powinno zawierać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne danego rozstrzygnięcia. Rolą tego uzasadnienia, w szczególności uzasadnienia prawnego, jest wszechstronne wyjaśnienie stronom postępowania przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu prawnego i miały wpływ na wynik postępowania i poprawności ich zastosowania przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien odnieść się co do zasadności obu przesłanek, które legły u podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego. Ubocznie stwierdzić wypada, że organ odwoławczy powinien również zwrócić uwagę, iż z treści art. 98 §1 k.p.a. wynika, że dla poprawnego zawieszenia wymaga się obok wniosku właściwej strony brak sprzeciwu stron pozostałych. Ta przesłanka – brak sprzeciwu – nie może być utożsamiana ze zgodą na zawieszenie postępowania. Dlatego też organ odwoławczy powinien zbadać, czy cofniecie oświadczenia pełnomocnika Prezydenta Miasta o przychyleniu się do wniosku o zawieszenie jest równoznaczne z wyrażeniem sprzeciwu co do tego wniosku, gdyż literalnie rzecz biorąc taka interpretacja nie wynika wprost z przedmiotowego pisma. Uznając zatem, iż zaskarżone postanowienie narusza wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało go uchylić na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 tejże ustawy.