II SA/Lu 369/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi T. C. oraz A. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2024 r. znak: GN-V.7534.1.3.2024.KH w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 8 marca 2024 r., nr GN-V.7534.L3.2024.KH Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania A. P. i T. C. reprezentowanych przez r.pr. A. G. utrzymał w mocy decyzję Starosty Świdnickiego z dnia 2 listopada 2023 r., znak: WG..6833.17.8.2023.EW w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obr. 6 – K. K., gmina Ś., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0396 ha, położoną w obrębie 6 – K. K., przejętą na własność Gminy Ś. w związku z realizacją inwestycji drogowej pt. "Budowa drogi gminnej ul. W. w Ś." W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. znak: WBG.6740.307.2021 .MM25 Starosta Świdnicki udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pt. "Budowa drogi gminnej ul. W. w Ś." Powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa decyzja zatwierdziła podział m.in. działki nr [...] o pow. 0,7538 ha, stanowiącej własność A. K. P. (udział 1/2) i T. S. C. (udział 1/2) na działki nr [...] o pow. 0,0396 ha i nr [...] o pow. 0,7142 ha. Na mocy ww. decyzji działka nr ewid. [...] o pow. 0,0396 ha stała się własnością Gminy Miejskiej Ś. z dniem 21 lipca 2022 r. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Ś. rejon Brzeziny Kalina, obszar A zatwierdzonym uchwałą Nr LVIII/557/2018 Rady Miasta Ś. z dnia 30 sierpnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. poz. 4437 z dnia 9 października 2018 r.) przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie przeznaczonym pod drogi publiczne klasy dojazdowej - symbol 69KDD. W dniu 7 listopada 2022 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. J., operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0396 ha na kwotę 49.358 zł. Zawiadomieniem z 13 marca 2023 r. Starosta Świdnicki poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za sporną działkę nr [...]. W piśmie z 1 lutego 2023 r. pełnomocnik T. C. wniósł uwagi do opinii, do których odniosła się rzeczoznawca. Decyzją z 2 listopada 2023r. organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. C. w kwocie 24.679 zł za udział 1/2 części nieruchomości i na rzecz A. P. w kwocie 24.679 zł za udział 1/2 części nieruchomości. W odwołaniu pełnomocnik T. C. i A. P. - radca prawny A. G. zakwestionował wysokość odszkodowania i domagał się przyznania dodatkowo na rzecz każdego z byłych właścicieli po 14.383 zł za nasadzenia roślinne. Ponadto zarzucił, że operat szacunkowy jest wadliwy, ponieważ "brak jest podstawy prawnej do dokonania przez analogię pomniejszenia wartości szacowanej nieruchomości o współczynnik korelacji nieruchomości drogowych położonych wśród terenów nieinwestycyjnych do położonych w obszarze terenów inwestycyjnych". Podniósł, że biegła stworzyła własną metodologię wyceny nieruchomości, co było niedopuszczalne. Ustawodawca dla określenia wartości rynkowej wywłaszczonych lub przejętych pod drogi nieruchomości określa mechanizm wyceny i poza sytuacjami wskazanymi wprost w § 29 i § 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako rozporządzenie w/s wyceny"), nie upoważnia rzeczoznawcy do pomniejszenia wartości szacowanej nieruchomości o dowolnie dobrany współczynnik, a nota interpretacyjna, na którą powołuje się rzeczoznawca, nie jest aktem normatywnym i nie stanowi umocowania prawnego dla dokonanej wyceny. W odpowiedzi na zarzuty (pismo z dnia 22 stycznia 2024r.), rzeczoznawca majątkowa podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w operacie. Wskazała, że przedmiotem wyceny była nieruchomość stanowiąca grunty przeznaczone w planie miejscowym pod drogę publiczną, jednakże wydzielone i położone w otoczeniu terenów leśnych i przeznaczonych pod lasy - symbol 2Z. Przywołała treść art. 134 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym "przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości (do celów odszkodowania) uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami", jednocześnie wskazując, że "stan nieruchomości" został zdefiniowany w art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jako "u.g.n.") m.in. jako stan otoczenia nieruchomości. W związku z tym uznała, że dokonując charakterystyki spornej nieruchomości, oprócz jej przeznaczenia pod drogę należało uwzględnić jej położenie (miasto powiatowe), sposób użytkowania (las) oraz otoczenie (tereny leśne). W związku z powyższym, nieruchomości podobne to nieruchomości drogowe, położone w mieście powiatowym woj. lubelskiego (najlepiej w Ś.), w terenach leśnych i przeznaczone pod las. Biegła nie odnotowała jednak takiej transakcji drogowej, która byłaby podobna pod względem sposobu użytkowania i otoczenia (w obydwu przypadkach lasu) ani w Ś. ani w obszarze rynku regionalnego - zakreślonego do miast powiatowych (nawet w L.). Wskazała, że wszystkie odnotowane transakcje nieruchomości drogowych w badanym okresie, w miastach dotyczyły gruntu wydzielonego z terenów przeznaczonych pod zabudowę i położonego w otoczeniu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przyjmując je jako materiał porównawczy, należało zatem uwzględnić odmienne (leśne) otoczenie nieruchomości wycenianej w stosunku do nieruchomości porównawczych, gdyż nieuwzględnienie nieinwestycyjnego (leśnego) otoczenia wycenianej nieruchomości byłoby nadużyciem. Biegła odwołała się w tym zakresie do swojego warsztatu i wieloletniego doświadczenia zawodowego i zastosowała współczynnik zmniejszający, uwzględniający proporcje cen nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów nieinwestycyjnych do cen nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów budowlanych. Wyjaśniła, że odnotowała transakcje takich nieruchomości w latach wcześniejszych (w Ś. w 2013 i 2014r. i w L. w 2016 i 2017 r). Wyliczony w ten sposób współczynnik 0,56 uzasadniła w ten sposób, że proporcje cen potwierdzają sugestie ustawodawcy zawarte w § 45 ust. 1 rozporządzenia odnośnie zasad wyceny gruntów położonych w strefie zainwestowania miejskiego, a przeznaczonych pod parki, ogrody ozdobne czy zieleńce, w wysokości 50% wartości gruntów o przeważającym przeznaczeniu wśród gruntów przyległych. Zdaniem biegłej, stosując taki współczynnik nie nadużyła przepisów prawa, gdyż nie regulują one szczegółowo działań warsztatowych rzeczoznawcy majątkowego. Powołała się na standardy zawodowe rzeczoznawców, w tym na notę interpretacyjną NI 1. Biegła wyjaśniła, że zastosowane przez nią rozwiązanie sposobu uwzględnienia nieinwestycyjnego otoczenia wycenianej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione w operacie szacunkowym i w żaden sposób nie narusza metodologii wyceny wskazanej w obowiązujących przepisach prawa, które, jak podkreśliła, zastosowała ze szczególną starannością. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia biegłej, Wojewoda Lubelski podzielił stanowisko organu I instancji uznając sporny operat za wiarygodny dowód. Przytoczył ponadto treść regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie tj. przepisy art. 12 ust. 4f, art. 12 ust.5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm., dalej jako "u.z.r.i.d."), art. 130 ust.2, art. 134 ust.1, 2, art. 135, art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust.4 rozporządzenia w/s wyceny. Podkreślił, że w świetle tych przepisów podstawowym dowodem jest operat szacunkowy, który wprawdzie podlega ocenie, jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., jednak organy administracji nie mogą wkraczać w jego ocenę merytoryczną. Organ bada tylko to, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda, podobnie, jak organ I instancji, nie stwierdził takich wad operatu. Wskazał, że operat zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem; nie zawiera żadnych błędów logicznych czy niejasności; biegła zastosowała dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości; wykazany duży stopień podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej oraz skorygowanie różnic przy pomocy cech rynkowych tj. położenia, lokalizacji szczegółowej i otoczenia nieruchomości uwzględniających odległość od strefy centralnej miasta, lokalizację względem dróg dojazdowych oraz stan zagospodarowania i przeznaczenia otoczenia, zagwarantował trafność wyniku końcowego. Odnosząc się zaś do przyjętej przez biegłą charakterystyki rynku obrotu nieruchomościami Wojewoda wyjaśnił, że zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalistyczna, którą biegły stosuje według swojej najlepszej wiedzy. Wojewoda wyjaśnił, że biegła do wyceny przyjęła "aktualny sposób użytkowania" spornej nieruchomości (istniejący w dacie wydania decyzji zrid, stosownie do art. 134 ust. 3 u.z.r.i.d.) biorąc pod uwagę jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone symbolem 69 KDD – "drogi publiczne klasy dojazdowej". Stwierdziła, że nie było podstaw do zastosowania tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 3 uzrid) i przyjęcia (korzystniejszego) "alternatywnego sposobu użytkowania", zgodnego z celem określonym w decyzji zrid (budowa drogi gminnej ul. W. w Ś.), ponieważ cel ten jest zgodny z aktualnym sposobem użytkowania. Jednocześnie biegła stwierdziła, że tereny otaczające sporną nieruchomość są przeznaczone pod lasy - symbol 2 ZL. Analiza rynku dokonana przez biegłą w okresie od połowy 2020 r. do daty wyceny, wykazała brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem stanu zagospodarowania, zatem nie wystąpiły warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości. W związku z powyższym dla celów odszkodowania określiła wartość odtworzeniową nieruchomości- stosownie do art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia w/s wyceny, a więc odrębnie określając wartość gruntu (wg zasad określonych w art. 134 ust. 2- 4 u.g.n.) i wartość jego części składowych (składników roślinnych) - wg różnych (opisanych przez nią) metodologii. Gdy chodzi o wycenę gruntu biegła wyjaśniła w operacie, że wartość rynkową gruntu określała zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust.1 oraz § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia w/s wyceny, przyjmując ceny transakcyjne nieruchomości drogowe, wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę – zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, jednak ze względu na brak w okresie ok. 2 letnim transakcji nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów nieinwestycyjnych – (zieleni), do określenia wartości poprzez analogię zastosowała przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia tj. wyliczoną wartość jednostkową pomniejszyła współczynnikiem 0,56. Wyjaśniając zastosowanie tego współczynnika wskazała, że w analizowanym okresie odnotowała zaledwie kilka transakcji, wszystkie dotyczyły nabywania gruntu pod budowę nowych dróg gminnych lub pod poszerzenie już istniejących, wydzielonych głównie z terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, w tym dwie z terenów przeznaczonych pod usługi i jedna z zabudowy wielorodzinnej. Zakres cen transakcyjnych gruntu wynosił od 83,90 zł/m2 do 93,39 zł/m2. Nie odnotowała natomiast ani jednej transakcji sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogę, wydzielonego z terenów nieinwestycyjnych leśnych. Takie transakcje drogowe odnotowano natomiast w latach wcześniejszych, a dokładnie pod koniec 2013 r. Analiza danych rynkowych nieruchomości drogowych w Ś., w tym samym obrębie geodezyjnym 6-K. K. i w tym samym okresie (pod koniec 2013 r. i na początku 2014r.) prowadzi do wniosku, że ceny nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych czy zieleni kształtują się w wysokości ok. 60% w stosunku do cen nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów budowlanych (przeznaczonych pod zabudowę). Natomiast w L. transakcje nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów zieleni biegła odnotowała w bliższym okresie, tj. w 2016 i 2017 r. W związku z tym dla potrzeb wyceny biegła przyjęła średnią arytmetyczną z proporcji cen w obydwu miastach jako 0,56 i wskazała, że podobne proporcje potwierdzają sugestie ustawodawcy zawarte w § 45 ust. 1 rozporządzenia odnośnie zasad wyceny gruntów położonych w strefie zainwestowania miejskiego, a przeznaczonych pod parki, ogrody ozdobne czy zieleńce, w wysokości 50% wartości gruntów o przeważającym przeznaczeniu wśród gruntów przyległych. Biegła wskazała, że w badanym okresie w Świdniku nie odnotowano transakcji nieruchomości przeznaczonej pod zieleń, czy las, a pełna analiza obydwu segmentów rynku: nieruchomości drogowych i przeznaczonych pod inną zabudowę wykazuje duże dysproporcje cen jednostkowych gruntu w tych segmentach rynku. Do szczegółowego porównywania parami biegła włączyła trzy nieruchomości uznane za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, porównała nieruchomość wycenianą z nieruchomościami wybranymi do wyceny i obliczyła skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Po dokonaniu obliczeń rzeczoznawca określiła cenę 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 92,87 zł/m2 i tak określoną wartość pomniejszyła współczynnikiem 0,56 - wartość jednostkowa gruntu po pomniejszeniu o ww. współczynnik wyniosła 52 zł/m2, a ostatecznie wartość rynkowa gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] została określona na kwotę 20.592 zł. Wartość roślin wieloletnich (wartość kultur ozdobnych i sadowniczych dla których występuje wartość utraconych korzyści) została określona wg. zasad wynikających z art. 135 ust. 6 u.g.n. według formuły wskazanej w publikacji K. Z. z uwzględnieniem aktualizacji wskaźników z 2020 r. Wartość zadrzewienia, które wytworzyło sortymenty użytkowe, określono wg zaleceń podanych w publikacji Andrzeja Nowaka "wycena nieruchomości leśnych). Wartość części składowych - roślinnych (1 leszczyna, 2 topole, 10 dębów, 1 lipa, 1 klon) została określona na kwotę 28.766 zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości (prawo własności gruntu i części składowe roślinne - drzewostan leśny) została określona na kwotę 49.358 zł. Wojewoda Lubelski nie podzielił zarzutów odwołania. Jego zdaniem biegła zasadnie tj. zgodnie z art. 134 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt. 17 u.g.n., uwzględniała przy wycenianiu spornej nieruchomości jej otoczenie (tereny leśne i przeznaczonych w planie pod lasy - symbol 2Z). Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. nakazuje przy wycenie wartości rynkowej brać pod uwagę m.in. sposób użytkowania oraz stan nieruchomości (w tym otoczenie), wobec czego poszukując nieruchomości podobnych do zbioru stanowiącego podstawę wyceny, rzeczoznawca zasadnie brała pod uwagę nieruchomości drogowe położone w mieście powiatowym woj. lubelskiego, w terenach leśnych i przeznaczone pod las, które nie są przecież terenami inwestycyjnymi. W analizowanym okresie biegła odnotowała transakcje nieruchomości drogowych, wydzielonych z terenów przeznaczonych pod zabudowę i położonych w otoczeniu terenów przeznaczonych pod zabudowę, a zatem słusznie założyła w procesie wyceny, że przyjmując je jako materiał porównawczy, musiała uwzględnić odmienne (leśne) otoczenie wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy w pełni podzielił więc argumentację biegłej dotyczącą zastosowania § 45 rozporządzenia w/s wyceny i pomniejszenia przez analogię wartości szacowanej nieruchomości o współczynnik korelacji nieruchomości drogowych położonych wśród terenów nieinwestycyjnych do położonych w obszarze terenów inwestycyjnych (wartość współczynnika 0,56). Zdaniem organu odwoławczego biegła słusznie podniosła, że przepisy prawa nie regulują wyczerpująco wszystkich zagadnień w zakresie wyceny nieruchomości. Nawet regulacje określone w standardach zawodowych dopuszczają odstępstwa, czego przykładem jest Nota Interpretacyjna NI 1: "Zasad wyceny przedstawionych w niniejszej nocie nie należy traktować jako jedynych możliwych do zastosowania przy wykorzystaniu podejścia porównawczego. Prezentowane rozwiązania nie obejmują także wszystkich sytuacji z jakimi może spotkać się rzeczoznawca majątkowy podczas wyceny". "W szczególnie uzasadnionych przypadkach rzeczoznawca majątkowy może odstąpić od zasad określonych w niniejszej nocie. Powinien jednoznacznie wskazać odstępstwa i uzasadnić ich zastosowanie". W konsekwencji Wojewoda uznał, że zastosowane przez biegłą rozwiązanie sposobu uwzględnienia nieinwestycyjnego otoczenia wycenianej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], zostało uzasadnione w sporządzonym operacie szacunkowym. Organ podziela stanowisko biegłej, że nie narusza to metodologii wyceny wskazanej w obowiązujących przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. z 2023r., poz.1832) Wojewoda uznał go za niezasadny. Zgodnie z tym przepisem do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 9 września 2023r.), które w dniu wejścia w życie rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną sporządzonego w dniu 7 listopada 2022r. operatu w dalszym ciągu stanowią przepisy dotychczasowego rozporządzenia z 2004r. Wojewoda podniósł ponadto, że skarżący nie skorzystali z możliwości przedstawienia alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego bądź oceny spornego operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego uprawnia art. 157 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. C. i A. P., reprezentowani przez radcę prawnego A. G. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z § 36 ust. 1-5 rozporządzenia w/s wyceny nieruchomości i § 85 ust. 1 aktualnego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, polegającym na pomniejszeniu wartości szacownej nieruchomości o wykreowany przez opiniującą współczynnik relacji nieruchomości drogowych położonych wśród terenów nieinwestycyjnych do zlokalizowanych w obszarze terenów inwestycyjnych, w sytuacji gdy nie ma ku temu żadnej podstawy normatywnej. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący nie kwestionują metody i techniki szacowania nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkową, ale jej zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Błędnym jest obniżenie wartości wycenianej działki z powołaniem się na § 45 rozporządzenia w/s wyceny o współczynnik 0,56. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, gdzie w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie. Pełnomocnik zauważył też, że biegła odnosząc się do uwag skarżących, w piśmie z dnia 10 maja 2023 r. zmieniła zdanie i jako podstawę pomniejszenia wartości nieruchomości przyjęła nie § 45, ale § 29 ust. 2 rozporządzenia w/s wyceny, który dotyczy innych sytuacji. Zdaniem pełnomocnika skarżących, ani przepis § 29, ani § 45 rozporządzenia w/s wyceny nie stanowią podstawy do przyjęcia spornego współczynnika na zasadzie analogii, gdyż żaden z tych przepisów nie dotyczy określenia wartości odszkodowania za odjęte prawo własności; nie przewidują tego także przepisy u.g.n. ani Standardy Zawodowe Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Podkreślił, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii, zwłaszcza w sytuacji pozbawienia jednostki słusznego odszkodowania w warunkach braku wyraźnego upoważnienia prawnego. Biegła w istocie stworzyła własną metodologię wyceny nieruchomości, podczas gdy wytyczne do ustalenia wartości nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania za jej przejęcie pod drogę publiczną zawiera wyłącznie przepis § 36 ust. 1-5 rozporządzenia w/s wyceny i na podstawie tego przepisu należało oszacować sporną nieruchomość. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że Nota Interpretacyjna, na którą powołuje się biegła, nie jest aktem normatywnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy specustawy drogowej i u.g.n. Przepis art. 12 ust. 4 a specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. za nieruchomości, które na skutek decyzji o zezwoleniu realizację inwestycji drogowej stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości (...) (ust.4 f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy - wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (...). "Odpowiednie" stosowanie przepisów u.g.n. przy ustalaniu odszkodowania, dotyczy ustalenia wysokości (wyceny) i wypłacenia odszkodowania, w więc zastosowanie mają w szczególności przepisy art. 130 ust. 2, art. 134, a także art. 149 - 159 u.g.n., w tym wydane na podstawie art. 159 u.g.n. przepisy wykonawcze tj. przepisy rozporządzenia w/s wyceny z dnia 21 września 2004 r. W tym miejscu należy podnieść, że wprawdzie od 9 września 2023 r. obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832), to jednak w myśl § 85 ust. 1 tego rozporządzenia, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie (...) są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie zastosowanie miało zatem – jak słusznie przyjęły organy obu instancji - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi więc zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy jest więc podstawowym, niezbędnym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Operat powinien być sporządzony przez uprawnionego biegłego/rzeczoznawcę zgodnie ze wskazanymi w przytoczonych przepisach zasadami jego sporządzania. Nie ulega również wątpliwości, że choć operat (opinia) rzeczoznawcy jest najważniejszym dowodem w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to podlega on ocenie przez organ, jak każdy inny dowód, a zatem to do organu należy ocena wiarygodności tego operatu. Dokonując tej oceny, organ nie kontroluje jednak merytorycznej zawartości opinii (operatu), a jedynie ogranicza się do zbadania jej poprawności, przejrzystości, logiki. Swobodna ocena dowodów dokonywana przez organ w odniesieniu do dowodów wymagających wiadomości specjalnych ze względu na ich charakter, specyfikę doznaje więc istotnych ograniczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. np. wyroki NSA: z dnia: 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12; z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). Obowiązkiem organu wynikającym z tych przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest przede wszystkim odniesienie się do zgłaszanych przez skarżącego do operatu uwag, jak też zażądanie od biegłego ustosunkowania się do tych zarzutów. W ramach swobodnej oceny dowodów organ uprawniony jest ocenić, że opinia jest wiarygodna, bez konieczności samodzielnego formułowania ocen wynikających z tej opinii. Tylko w sytuacji oczywistych braków opinii w zakresie wynikającym z przepisów, które widać "gołym okiem", czyli takich, które nie wymagają od organu wiadomości specjalnych, podlegają ocenie organu w ramach swobodnej oceny odwodów. Natomiast gdy chodzi o uszczegółowienie opinii o określone cechy, opisy, wyjaśnienia, to zwykle ocena tego, na ile zawarte w opinii dane umożliwiają bądź uniemożliwiają prawidłowe jej wnioski, należy do biegłego, posiadającego fachową wiedzę, nie zaś do organu. Skuteczne podważenie konkretnych ustaleń biegłego jest możliwe w zasadzie wyłącznie przez innego biegłego bądź właściwą organizację rzeczoznawców. Wynika to wprost z art. 157 u.g.n., który stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Należy podkreślić, że również sądowa kontrola operatu szacunkowego dokonywana podczas rozpatrywania skargi na decyzję ustalającą odszkodowanie na podstawie takiego operatu, jest ograniczona. Sąd ma obowiązek skontrolować, czy organ zażądał od biegłego ustosunkowania się do wniesionych przez strony uwag oraz czy biegły dostatecznie się do nich odniósł. Zarzuty niniejszej skargi sprowadzają się do dokonanej przez organy oceny wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W tym miejscu dla porządku należy przypomnieć, że biegła w operacie wyjaśniła, że wprawdzie co do zasady podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), to jednak jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.), oddzielnie określając wartość gruntu (wg zasad określonych w art. 134 ust.2 - 4 u.g.n.) i oddzielnie wartość jego części składowych. Biegła na podstawie analizy rynku stwierdziła brak danych o cenach nieruchomości podobnych, dlatego do celów odszkodowania określiła wartość odtworzeniową, a zatem odrębnie dla gruntu oraz jego części składowych (składników budowlanych i roślinnych), wg różnych (opisanych przez nią) metodologii. Gdy chodzi o wycenę gruntu biegła wyjaśniła w operacie, że szacowała wartość rynkową gruntu zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz § 36 ust.1 rozporządzenia w/s wyceny, który dotyczy szacowania nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na drogi publiczne, a więc wyceny dokonała przyjmując ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielonych z nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. Porównując wybrane nieruchomości z nieruchomością wycenianą, dokonała korekty określając cenę 1 m2 na kwotę 92,87 zł, jednak następnie wartość tę pomniejszyła współczynnikiem 0,56 ze względu na charakterystyczne leśne otoczenie wycenianej nieruchomości; ostatecznie ustaliła cenę w wysokości 52 zł/m2. Zdaniem pełnomocnika skarżących, biegła dokonując wyceny bezpodstawnie obniżyła wartość gruntu, stosując ten współczynnik, ponieważ nie wynika on z obowiązujących przepisów. Biegła zastosowała niedopuszczalną analogię wskazując na § 29 ust. 1 i § 45 ust. 1 rozporządzenia w/s wyceny. Zarzuty pełnomocnika nie są trafne. Dla porządku należy przytoczyć treść tych przepisów: Zgodnie z § 29 rozporządzenia w/s wyceny – "jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości". Z kolei stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia w/s wyceny – "przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie, przy czym: 1) dla określenia wartości gruntu przyjmuje się, że wartość 1m2 tych gruntów jest równa 50 % wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (...)". Z analizy tych przepisów wynika, że w obu przypadkach ustalenie ceny nieruchomości następuje z uwzględnieniem określonych relacji, stosunku, wzajemnego odniesienia. Rzeczoznawca majątkowy T. J. dokonując wyceny spornej nieruchomości wskazała na jej charakterystyczne otoczenie (leśne), a więc na cechę "stanu nieruchomości" (w rozumieniu § 4 pkt 17 u.g.n.), który podlega w każdym wypadku uwzględnianiu przy dokonywaniu wyceny, co wprost wynika z art. 134 u.g.n. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. - podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. (ust.1) Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust.2). Natomiast stosownie do art. 4 pkt 17 u.g.n – "stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". W związku z tym, że ani przepisy u.g.n, ani przepisy rozporządzenia nie przewidują wprost, w jaki sposób ustalać, jak istotny wpływ na cenę nieruchomości ma stwierdzone przez biegłą leśne otoczenie, biegła – kierując się doświadczeniem i warsztatem zawodowym – uznała, że można to zrobić poprzez ustalenie relacji cen tego typu nieruchomości, a więc nieruchomości w otoczeniu nieinwestycyjnym (leśnym) do cen nieruchomości w otoczeniu pod zabudowę, kształtujących się w podobnym okresie. Ustalenie tych relacji po dokonaniu obliczeń przybrało postać współczynnika 0,56. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że kwestia przyjętego przez rzeczoznawcę sposobu wyliczenia ceny 1m2 nieruchomości ze względu na otoczenie leśne nie podlega ocenie organu, ani tym bardziej sądu, gdyż wymaga wiadomości specjalnych. Wskazany sposób wyceny w tym zakresie mieści się w pojęciu szeroko rozumianych standardów zawodowych i etyki zawodowej, co może zostać zweryfikowane wyłącznie przez innego biegłego bądź organizację zawodową, zgodnie ze wskazanym wyżej art. 157 u.g.n Wbrew zarzutom biegła nie stosowała analogii w takim znaczeniu, w jakim posługują się nią organy administracji publicznej stosujące prawo. Stosownie bowiem do art. 175 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Z omawianego przepisu wynika, że biegły nie stosuje prawa (nie kreuje sytuacji prawnej innych podmiotów), a więc nie może naruszyć zasad wykładni prawa, w tym np. poprzez zastosowanie niedopuszczalnej - co do zasady - na gruncie prawa administracyjnego, wykładni w drodze analogii. Biegły ma natomiast obowiązek kierować się zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz etyki zawodowej (ze standardów zawodowych). Do takich zasad należy też m.in. nota interpretacyjna NI – rzeczoznawca miała więc prawo ją uwzględnić przy dokonywaniu wyceny spornej nieruchomości, pomimo tego, że nota – jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżących - nie jest aktem normatywnym. W świetle omawianych regulacji, obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowej było zatem wyłącznie wyjaśnienie, dlaczego - jej zdaniem - otoczenie leśne miało taki, a nie inny wpływ na cenę nieruchomości i rzeczoznawca to wyjaśniła. Zarzuty skargi stanowi polemikę z biegłą. Przyjęcie metodyki należy do biegłego, gdyż wymaga szczególnych wiadomości i umiejętności, które posiada rzeczoznawca. Są to stwierdzenia, które bez dostatecznej wiedzy z zakresu szacowania nieruchomości, nie mogą być "tak po prostu" zanegowane. "Strona, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, która pozwalałaby mu skutecznie zakwestionować przyjęte na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego wskaźniki, co powoduje, że za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące poziomu wskaźnika korygującego zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców". (zob. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2932/20). Skarżący nie skorzystali jednak z takiej możliwości. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dokonując oceny wartości dowodowej spornego w niniejszej sprawie operatu, organy zasadnie więc uznały, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jego treść jest wyczerpująca, a wnioski logiczne i jasne. W toku postępowania biegła odnosiła się do uwag skarżących w kilku pismach. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł określonych w art. art. 7, 77, 80, 84 k.p.a., w szczególności umożliwiono skarżącym składanie uwag do operatu, do których odniosła się biegła, przeprowadzono oględziny oraz rozprawę administracyjną. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy słusznie więc uznały operat za wiarygodny dowód w sprawie i na podstawie wyników operatu ustaliły odszkodowanie. Z przedstawionych powodów zarzuty skarżących dotyczące operatu nie zasługiwały na uwzględnienie. Dodać należy, że rzeczoznawca potwierdziła aktualność operatu sporządzając pisemną klauzulę z 22 stycznia 2024r., w której jednocześnie stwierdziła, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.