II SA/Lu 37/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej z dnia [...] znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2007 r. odmówił S. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce o numerze ew. 8, obręb 16 w L. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, z powołaniem się na art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazał, iż w stosunku do wnioskowanej inwestycji nie został spełniony wymóg z punktu 5 ust. 1 powołanego przepisu, albowiem zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu takim przepisem jest art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zgodnie z którym na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania innych obiektów budowlanych. Organ zaznaczył, że opracowana dla potrzeb planu miejscowego analiza hydrologiczno-hydrauliczna rzeki C. wskazuje, że teren inwestycyjny położony jest w całości w zasięgu wody 100-letniej, a ok. 70% tego terenu leży w zasięgu wody 10-letniej. Powyższe oznaczało, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji wnioskowanej inwestycji nie mógł być pozytywnie rozpatrzony. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. S. Podniósł, że właściciele działki sąsiedniej wyburzyli istniejący budynek mieszkalny i od fundamentów pobudowali nowy, a organ nie czynił przeszkód w wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolił na pobudowanie nowego domu od podstaw. Jemu natomiast organ zabrania podjęcia inwestycji wskazując na zagrożenie powodziowe wynikające z opracowanej analizy hydrologiczno-hydraulicznej. Ponadto zaznaczył, że w latach 1974-89 na działce blisko rzeki istniał zakład lakierniczy i nigdy w tym czasie nie było zagrożenia powodziowego. Mając na względzie budowanie w przyszłości ścieżki rowerowej wzdłuż rzeki proponuje aby gmina odkupiła od niego działkę lub dokonała zamiany na inną działkę budowlaną o podobnej powierzchni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten powtórzył za organem pierwszej instancji, że teren inwestycyjny spełnia wymagania określone art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego, ale nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy tj. zgodności z przepisami odrębnymi, którym jest art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, zakazujący zabudowy terenów zagrożonych powodziami. Kolegium dodało, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż pozostają poza przedmiotem sprawy, a Kolegium nie jest kompetentne o rozstrzyganiu ich zasadności. W skardze do sądu administracyjnego S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji uniemożliwiającej mu dokonanie inwestycji, podczas gdy na działce sąsiedniej przeprowadzona została inwestycja polegająca na rozbudowaniu (od fundamentów) budynku mieszkalnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie założeń nieistniejącego (nieobowiązującego) Planu Ogólnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, który stanowi jakie obszary są bezpośrednio zagrożone powodzią, a do których teren pod planowaną inwestycję nie należy. Skarżący zaznaczył, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie może być podstaw do wydania decyzji odmownej. Zdaniem skarżącego teren, na którym znajduje się jego działka nie może być uznany za obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, co oznacza, iż nie może być uznany za teren, na którym nie można realizować żadnej inwestycji budowlanej. Działania organów uniemożliwiają mu korzystanie z prawa własności przy jednoczesnej aprobacie dla innego właściciela działki sąsiedniej, dla którego to organ nie stosował takich kryteriów jak wobec niego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 [...] 2007r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl przepisu art. 6 ust. 2 ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Poza sporem w sprawie jest, że na terenie objętym wnioskiem S. S. o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublina oraz szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały do dnia 31 grudnia 2003 r. teren wskazanej działki do zabudowy znajdował się w obszarze zieleni parkowej z możliwością lokalizacji terenowych urządzeń sportowych i kontynuację ciągu spacerowego wzdłuż rzeki C., z jednoczesnym wykluczeniem lokalizacji obiektów kubaturowych. Dla danej nieruchomości w dalszym ciągu funkcja tego terenu nie została zmieniona, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. podjęte uchwałą Rady Miasta L. z dnia 13 kwietnia 2000 r. Nr 359/XXII/200 umiejscawia wskazaną działkę w terenie niezurbanizowanym, chronionym przed urbanizacją. Wobec tego zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast nie są one aktem prawa miejscowego i jako takie nie mogą stanowić podstawy dla decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym całkowicie bezzasadne było przywoływanie zapisów nieobowiązujących planów i odwoływanie się do sformułowań studium używając ich jako argumentu dodatkowego w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jak słusznie wskazały organy obydwu instancji wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tą regulacją wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być zatem poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiążę organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W kontekście przywołanego przepisu na tle przedmiotowej sprawy wyłonił się spór odnośnie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż omawiana ustawa nie wskazuje wprost "przepisów odrębnych", niemniej jednak okoliczności faktyczne każdej sprawy wskazują, jakie przepisy mogą w konkretnym przypadku mieć zastosowanie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przepisami takimi będzie ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), skoro nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki C., która stwarza zagrożenie powodziowe, co wynika z przywołanej przez organ analizy hydrologiczno-hydraulicznej tej rzeki. Zgodnie z przepisem art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Organy orzekające w tej sprawie rozważając powyższą kwestię stwierdziły, że skoro dla terenu objętego wnioskiem Gmina nie ma ważnego planu zagospodarowania przestrzennego, to z mocy powyższego przepisu należy przyjąć, że stanowiony tym przepisem zakaz odnosi się do przedmiotowej nieruchomości. Uszło jednak uwadze organów unormowanie zawarte w ustępie pierwszym powyższego przepisu, jak i pozostałe unormowania zawarte w przepisach działu piątego ustawy Prawo wodne. W tym kontekście należy wskazać, że przepis art. 82 ustawy Prawo wodne nie tylko wprowadza ograniczenia w użytkowaniu terenu zagrożonego powodzią (ust. 2) , ale również określa katalog terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (ust. 1) wskazując, iż obejmują one: 1) tereny między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz; 3) strefę przepływów wezbrań powodziowych określoną w planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie studium, o którym mowa w art. 79 ust. 2 tej ustawy. Dopiero przeanalizowanie i określenie przez organ, czy dana nieruchomość należy do obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią pozwala na wprowadzenie ograniczeń zawartych w ustawie. Przy czym należy podkreślić, co organ winien wziąć pod uwagę, że przywołana treść przepisu jednoznacznie wskazuje, iż dokumentem określającym "strefę przepływów wezbrań powodziowych", którą to strefą może być objęta działka inwestora jest "studium ochrony przeciwpowodziowej" sporządzone przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 79 ust. 2). Studium to ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, a także dokonujące podziału tych obszarów jest swoistego rodzaju planem ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z treścią art. 84 ustawy Prawo wodne obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym jedynie obszary ustalone w "studium ochrony przeciwpowodziowej" organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy uwzględnia w jej zapisach. Jak już wyżej stwierdzono, teren działki inwestora nie jest objęty ważnym planem zagospodarowania przestrzennego, który wprowadzałby ograniczenia w zabudowie, również te wynikające z istnienia rzeki, to zasadne i wymagane było poczynienie ustaleń czy zostało sporządzone studium ochrony przeciwpowodziowej, którego zapisy ewentualnie wskazywałyby na położenie działki inwestora w strefie określonej przepisem art. 79 ust. 2. Jednakże w aktach sprawy brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie. Zdaniem Sądu dopiero ustalenie istnienia "studium", a następnie uwzględnienie ustalonych w studium obszarów w decyzji pozwoliłoby rozstrzygnąć, czy możliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku w świetle przepisów Prawa wodnego. W szczególności za prawnie nieuzasadnione uznać należy twierdzenia organu I instancji, iż realizacja planowanej inwestycji w tych warunkach jest przedsięwzięciem ryzykownym, a przy tym kosztownym z uwagi na konieczność zastosowania szczególnych zabezpieczeń czy specjalnych rozwiązań technicznych. Obowiązkiem organu jest działanie w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i dokonywanie ustaleń w oparciu o te przepisy. Organy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania subiektywnych ocen zaistniałej sytuacji. Ponadto należy wskazać, że błędnie organy uznały, iż sporządzona na zlecenie Gminy Lublin analiza hydrologiczno-hydrauliczna może stanowić podstawę do ustalenia obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią objętych zakazem wznoszenia obiektów. Dokument ten - nie podważając jego zapisów - nie stanowi odpowiednika "studium" sporządzonego przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Niedopuszczalne wobec tego jest powoływanie się na treść innych dokumentów niż te, na które wprost wskazują przepisy prawa. Podsumowując, brak jakichkolwiek rozważań organów rozstrzygających w sprawie w tej materii oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę skargę należało uznać za zasadną. Zarówno materiał zgromadzony w sprawie, jak i rozważania organów poczynione w kontekście zgromadzonych dowodów w chwili obecnej nie czynią możliwym do zaakceptowania stanowiska organów administracji publicznej wyrażonego w wydanych decyzjach. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie decyzji obu organów, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów I i II instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ w oparciu o studium ochrony przeciwpowodziowej ustali, czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w jednym z obszarów, o jakich mowa w art.79 ust. 2 Prawa wodnego, zagadnienie to uwzględni w decyzji o warunkach zabudowy i dopiero wtedy rozstrzygnie, czy spełniony został warunek z art. 61 ust.1 pkt 5. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach wynika z treści art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa. W przedmiotowej sprawie kwota zwróconych kosztów odpowiada wysokości uiszczonego wpisu sądowego. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.