II SA/Lu 370/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Ref. staż. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydzielenia wkładu gruntowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz H.L. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania H. L. od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] r., Nr [...], odmawiającej wydzielenia wniesionego przez P. i P. małżonków T. do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K. wkładu gruntowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko Starosty w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest tytułu własności P. i P.T. oraz ich następców prawnych, w tym wnioskodawczyni H.L. do gruntów wniesionych do spółdzielni jako wkład gruntowy. Posiadacze tych gruntów mogli ubiegać się o potwierdzenie prawa własności w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27, poz.250) Przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., na mocy których dokonano scalenia gruntów wsi K. a w szczególności art. 16 ust. 1 ustawy stanowił, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, jednakże decyzja ta nie przesądzała tytułu własności. Przepis art. 148 ustawy z dnia 16 września 1982 r.- Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 z późn. zm.) nie określa trybu wydzielenia – po ustaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej- działki będącej wkładem gruntowym. Z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 16ust.2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów obecnie obowiązującej takiego wydzielenia dokonuje się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego między spółdzielnią produkcji rolnej a byłym członkiem bądź w postępowaniu przed sądem powszechnym, jako że stosunki między spółdzielnią produkcji rolnej a jej członkami należą do sfery prawa cywilnego. Rozpoznawanie sporów na tym tle należy do właściwości sądów powszechnych. Tryb postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od tej zasady i może być stosowany tylko w granicach regulacji dokonanej w przepisach szczególnych. W odniesieniu do prawa spółdzielczego i kodeksu cywilnego przepisami szczególnymi jest art. 16 ust. 2 cyt. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. Przewidziane w art. 16 ust.2 wymienionej ustawy o scalaniu gruntów wydzielenie gruntów byłego członka spółdzielni produkcji rolnej może nastąpić po spełnieniu warunków przewidzianych w ust.1 tego artykułu. Do tych warunków należy: podjęcie uchwały walnego zgromadzenia członków spółdzielni inicjującej scalenie ich gruntów, wydzielenie w jedną nieruchomość gruntów stanowiących wkład członków spółdzielni oraz określenie wielkości udziału każdego z członków w powstałej po scaleniu jednej nieruchomości. Celem tego przepisu - podobnie jak i art. 4ust.1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) było utworzenie z rozproszonych wkładów członkowskich jednej całości i określenie w niej wielkości udziałów poszczególnych członków po to, aby po ustaniu członkostwa można je było zwrócić konkretnym członkom występującym ze spółdzielni. W razie niespełnienia warunków przewidzianych w jej art. 16 ust. 1 niemożliwe jest wykorzystanie art.16 ust. 2 jako administracyjnego trybu wydzielenia wkładów gruntowych byłym członkom spółdzielni produkcji rolnej i pozostaje wówczas rozliczenie między stronami w formie umowy lub w postępowaniu cywilnym. W dokumentach z postępowania scaleniowego z 1977 r. brak jest uchwały Zarządu RSP K. dotyczącej wydzielenia wkładów gruntowych członków RSP, uchwały takiej nie przekazała również Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna a więc nie został spełniony warunek zawarty w art.16 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i nie ma podstaw do wydzielenia wkładów gruntowych w trybie art. 16 ust. 2 tej ustawy. Obecnie toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] r., znak[...] w sprawie scalenia gruntów wsi K. Skargę do sądu administracyjnego wniosła H.L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu 15 lutego 2003 r. złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o wydzielenie 9,28 ha gruntów z zasobów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w K. na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów rolnych ( Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349), wniesionych przez jej nieżyjących już rodziców P. P.T. jako wkład członkowski do RSP w K. która użytkuje je do dnia dzisiejszego. Starostwo Powiatowe wydało w tej sprawie dwie decyzje o w dniu [...] r. i [...] r., nr [...] uzasadniając je brakiem uchwały Walnego Zgromadzenia Członków dotyczącej scalenia gruntów, a także wniosku RSP inicjującego scalenie w 1977 r. i latach poprzednich. Skarżąca podniosła, że taka argumentacja jest niesłuszna, gdyż w dniu [...] r. Starostwo wydało w podobnej sprawie dla innego spadkobiercy członka RSP - M.I. decyzję pozytywną o wydzieleniu z działki nr [...] gruntu o pow. 4,61ha (nr [...]) i wówczas brak wniosku i uchwał RSP nie stanowił przeszkody. Skarżąca wyjaśniła, że na decyzję odmowną Starostwa z dnia [...] r. złożyła odwołanie do Wojewody który w dniu [...] r. decyzję Starosty utrzymał w mocy, stwierdzając, że "następcy prawni nie przedłożyli sądowego tytułu własności do gruntów wniesionych do RSP jako wkład gruntowy i mogą ubiegać się o potwierdzenie własności w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), która została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) Skarżąca kwestionując taką argumentację organu administracyjnego podniosła, że odmienne stanowisko w tym zakresie zajęły Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy , rozpoznający jej sprawę o wydanie 9,28 ha gruntu. W uzasadnieniu wyroków oddalających jej powództwo o wydanie gruntów stwierdziły one, że tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości jest decyzja administracyjna (wyrok z dnia [...]. i z dnia [...] r., sygn. [...]). Skarżąca podniosła ponadto, że wystąpiła z wnioskiem o unieważnienie decyzji Wojewody o nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów należących do RSP, z uwagi na wady prawne tejże decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, że decyzja Starosty o wydzieleniu gruntów wkładowych stanowi tytuł własności do udziału nieruchomości wkładowych organ podniósł, że decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów nie nadaje tytułu własności, lecz zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy scaleniowej daje podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą. Organ podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na art. 16 ust. 2 ustawy scaleniowej, który stanowi, że "na wniosek członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej, który z niej występuje po zakończeniu postępowania scaleniowego, wydziela się grunty odpowiadające jego udziałowi w nieruchomości, o której mowa w ust.1, przy zachowaniu zwartości kompleksu gruntów spółdzielczych. Wydzielenie gruntów następuje na podstawie decyzji starosty" oraz art. 16 ust. 1, zgodnie z którym "na wniosek rolniczej spółdzielni produkcyjnej, zgłoszony na podstawie uchwały walnego zgromadzenia członków, wydziela się grunty stanowiące wkład członków jako jedną nieruchomość z określeniem wielkości udziału w niej każdego z członków. Udział ten ustala się według szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu". Zatem w procesie scalenia z gruntów wkładowych spółdzielców tworzy się jedną nieruchomość z określeniem wielkości udziałów. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły takie okoliczności, bowiem już przed zaskarżonym przez H.L. scaleniem grunty członkowskie stanowiły szereg działek ewidencyjnych o łącznej pow.105,01 ha, w stosunku do tej powierzchni określone były wielkości udziałów poszczególnych udziałowców. Z uwagi na to, że nie utworzono nieruchomości z określeniem wielkości udziałów poszczególnych osób, zaś ani spółdzielnia ani skarżąca nie przedłożyły tytułu własności do gruntów wkładowych rodziców, nie było podstaw do wydzielenia - po zakończeniu postępowania scaleniowego- gruntów odpowiadających ich udziałowi w nieruchomości stanowiącej wkłady gruntowe członków spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności wydanej decyzji z obowiązującym prawem. Nie jest przy tym – w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) związany granicami skargi, co oznacza, że przy rozpoznaniu sprawy bierze pod uwagę z urzędu także takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Skargę należy uznać za zasadną, o ile zmierza ona do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności i z tego względu odmowę wydzielenia wniesionego przez małżonków P. i P.T. do RSP wkładu gruntowego należy uznać za co najmniej przedwczesną. Bezspornym jest w rozpatrywanej sprawie, że P. i P.T. wnieśli tytułem do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej swoje gospodarstwo rolne o powierzchni 9,28 ha, a H.L. jest ustawowym spadkobiercą tego gospodarstwa po zmarłych rodzicach. Zgodnie z przepisem art. 151 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jednolity: Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.) następcy prawni członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej mogą wycofać wkład gruntowy według zasad odnoszących się do członka, który wypowiedział członkostwo. Przepis art. 148 § 1 i 3 Prawa spółdzielczego stanowi, że statut spółdzielni – o ile przewiduje wniesienie wkładów gruntowych – powinien określać zasady i termin wycofania wkładu w razie ustania członkostwa w spółdzielni, przy czym członek wycofujący swój wkład otrzymuje ten sam grunt, który wniósł, jeżeli potrzeby wspólnej gospodarki nie stoją temu na przeszkodzie – w przeciwnym przypadku otrzymuje równoważny grunt, z uwzględnieniem interesów obu stron. Równocześnie ustawa Prawo spółdzielcze nie rozstrzyga, w jakim trybie odbywa się wydzielanie działki zamiennej, odsyłając do unormowań zawartych w innych przepisach, w tym do przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349 ze zm.). Przepis art. 16 ust. 2 powyższej ustawy w brzmieniu zmienionym przez art. 40 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz przez art. 10 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) stanowi, że na wniosek członka rolniczej spółdzielni produkcyjnej, który z niej występuje po zakończeniu postępowania scaleniowego, wydziela się grunty odpowiadające jego udziałowi w nieruchomości, o której mowa w ust. 1, przy zachowaniu zwartości kompleksu gruntów spółdzielczych, a wydzielenie gruntów następuje na podstawie decyzji starosty. Ustęp pierwszy tego przepisu określa, że na wniosek zgłoszony na podstawie uchwały walnego zgromadzenia członków, wydziela się grunty stanowiące wkład członków jako jedną nieruchomość, z określeniem wielkości udziału w niej każdego z członków ustalonego według szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu. W świetle powyższego przepisu, postępowanie wymienne stanowi swego rodzaju przeciwieństwo postępowania scaleniowego i ma na celu wydzielenie – w miejsce udziału członka spółdzielni w jej nieruchomości – fizycznie wyodrębnionej działki gruntu, odpowiadającej temu udziałowi. Takie wydzielenie następuje decyzją administracyjną starosty. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, że w aktach postępowania scaleniowego, przeprowadzonego w 1977 r. brak jest uchwały Zarządu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej dotyczącej wydzielenia wkładów gruntowych członków tej spółdzielni, a zatem nie został spełniony warunek przewidziany w art. 16 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z 1982 r. warunkujący możliwość administracyjnego trybu wydzielenia wkładu gruntowego. Zastosowaniu tego trybu zdaniem organu odwoławczego stoi także na przeszkodzie toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu argumentacja taka jest nie do przyjęcia, jako sprzeczna z prawem, bo naruszająca art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ administracji publicznej zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powinien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przy czym nie może opierać się na domniemaniach. Okoliczność, że w aktach postępowania scaleniowego prowadzonego w latach 70-tych organ nie odnalazł uchwały walnego zgromadzenia członków o której mowa w art. 16 ust. 1 cytowanej ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz, że Spółdzielnia u nie jest w stanie obecnie nadesłać dokumentu zawierającego treść takiej uchwały, nie oznacza, że uchwała taka nie została podjęta. dla ustalenia tego faktu organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa), nie może natomiast ograniczyć się do dania wiary jedynie dowodom z dokumentu jeżeli przepis tego nie wymaga. Zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, iż w roku 1977 przeprowadzono scalenie gruntów wsi K. obejmujące również grunty Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Wojewody z dnia [...] r. Nr [...]. W rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym przed scaleniem gruntów wykazane są grunty wkładowe RSP o powierzchni 105,01 ha, w których udział małżonków T. określony jest na 637/7944 części. W rejestrze pomiarowym po scaleniu wykazane są grunty wkładowe Spółdzielni o powierzchni 112,43 ha, w których udział małżonków T. został określony na 637/7944 części. W sytuacji, gdy w postępowaniu scaleniowym wydzielone zostały grunty stanowiące wkład członków w jedną nieruchomość i określono wielkość udziału w niej każdego z członków, tak jak przewiduje art. 16 ust. 1 ustawy, to organ negując okoliczność, iż uczyniono to na wniosek rolniczej spółdzielni produkcyjnej zgłoszony na podstawie uchwały stanowisko takie powinien przekonywująco uzasadnić. Podnoszona w zaskarżonej decyzji okoliczność, iż toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej z dnia [...] r. nie może być podstawą do odmowy wydzielenia wkładu gruntowego dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Okoliczność ta może stanowić podstawę do ewentualnego zawieszenia postępowania przez organ administracyjny w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Należy także zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem, wydanego przez Sąd Rejonowy z dnia [...] r. sygn. akt [...] w którym Sąd oddalił powództwo H.L. przeciwko Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej o wydanie nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania wydania konkretnie określonej przez powódkę nieruchomości, wniesionej jako wkład gruntowy do RSP przez jej rodziców – małżonków T. z uwagi na przeprowadzone w 1977 r. scalenie gruntów Spółdzielni. Po scaleniu część nieruchomości, której wydania domaga się powódka, została przez RSP zbyta aktem notarialnym. W ocenie sądu powszechnego wydanie nieruchomości w sytuacji wycofania przez członka Spółdzielni lub jego następcę prawnego wkładu gruntowego, musi być poprzedzone wydaniem przez Starostę decyzji administracyjnej o wydzieleniu odrębnej działki gruntu odpowiadającej udziałowi członka Spółdzielni. W toku procesu Sąd Rejonowy poczynił szereg ustaleń dotyczących prawa własności małżonków P. i P.T. do nieruchomości wniesionych w 1949 r. jako wkład gruntowy do RSP K., jak również innych okoliczności wynikających z zachowanych dokumentów i pism urzędowych z okresu prowadzenia postępowania scaleniowego gruntów wsi w tym dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Jakkolwiek organy orzekające w postępowaniu administracyjnym dokonują samodzielnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, to złożenie przez stronę odpisu wyroku z uzasadnieniem wydanego przez sąd powszechny w sprawie mogącej mieć ścisły związek z prowadzonym postępowaniem administracyjnym nie powinno zostać przez organ zignorowane. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy zebrany przez sąd powszechny materiał dowodowy może być przydatny dla wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.