II SA/Lu 371/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2007 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. przyznaje [...] D.K. tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu kwotę 292, 80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) zł w tym VAT w kwocie 52, 80 ( pięćdziesiąt dwa 80/100) zł płatną z sum budżetowych Skarbu Państwa ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. [...], po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 12 grudnia 2006 r. ([...]) odmawiającej przyznania zasiłku celowego ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy z 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego datę doręczenia decyzji organu I instancji skarżącej w związku z czym jej wyjaśnienia w zakresie niemożności złożenia odwołania w terminie należało uznać za słuszne. Kolegium uznało, iż brak wskazania w pouczeniu decyzji dokładnego adresu organu odwoławczego również przemawia za zasadnością powyższego stanowiska. Odnosząc się merytorycznie do przedmiotu sprawy Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Problematykę przyznawania pomocy w postaci zasiłku celowego w celu złagodzenia skutków suszy reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Zgodnie z przepisami tam zawartymi niezbędnym warunkiem do uzyskania przewidzianej pomocy jest oszacowanie szkód przez komisję powołaną przez Wojewodę. Organ oceniając przebieg postępowania stwierdził, że w przedmiotowej sprawie oszacowanie takie nie nastąpiło. Prawdą jest, iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony w którym wskazała procentową wysokość poniesionych strat w poszczególnych uprawach oraz areał tych upraw, jednakże oświadczenie nie zawiera daty wpływu do organu, a zamieszczona na nim data wskazuje, że zostało złożone 3 tygodnie po zakończeniu prac komisji szacującej szkody. Stosownie do § 6 ust. 3 (organ omyłkowo wskazał § 5 ust. 3) przywołanego rozporządzenia termin przekazania właściwemu Wójtowi przez Wojewodę protokołu oszacowania szkód przez komisję upłynął 15 września 2006 r., natomiast przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do przyznania pomocy na podstawie innych danych niż protokół. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła L. S. Strona skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podniosła, że nie było żadnej komisji do szacowania szkód, jak również nikt jej nie informował o szacowaniu szkód. Zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż inni rolnicy otrzymali pomoc w postaci zasiłków celowych, a ona została pominięta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Sąd nie może ponadto orzec na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ppsa). Podkreślenia wymaga, iż powyżej wskazana kontrola zaskarżonej decyzji zawsze przebiega w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwie wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbyteczną, ale i niedopuszczalną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wypełniając tym samym przesłankę stwierdzenia jej nieważności, co czyni jednocześnie zbytecznym dokonywanie rozważań w zakresie prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca skutecznie wniosła odwołanie i czy w związku z tym odwołanie to mogło zostać rozpatrzone. W szczególności należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, więc od decyzji nieostatecznych wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej może być złożone odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 K.p.a. odwołanie wnosi do się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sprawie bezsporne jest, iż L. S. pismem z dnia 7 marca 2007 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Do pisma dołączyła: kserokopię decyzji organu I instancji, którą jak stwierdziła doręczono jej w dniu 24 stycznia 2007 r., kserokopię odwołania z dnia 31 stycznia 2007 r., które - jak wskazała - nie zostało przyjęte w Ośrodku Pomocy Społecznej tego dnia w związku z czym, jak należy sądzić, zostało złożone w Urzędzie Wojewódzkim, o czym świadczy prezentata tego Urzędu opatrzona datą 6 lutego 2007 r. oraz kserokopię zażalenia z dnia 3 marca 2007 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Gminy w przedmiocie wyjaśnienia powodów odmowy przyjęcia w styczniu 2007 r. jej odwołania. W tym miejscu należy stwierdzić, że błędne jest stanowisko Kolegium, iż w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego datę doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji. Umknęło uwadze organu, iż na znajdującej się w aktach sprawy decyzji (k. 7 akt administracyjnych) widnieje podpis skarżącej z informacją "decyzję otrzymałam" i opatrzony datą "12.12.06 r.". Procedurę doręczania pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym reguluje treść art. 42 K.p.a. Przepis ten w sposób ścisły wyznacza miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne. Tryb zwykły doręczenia reguluje § 1, który stanowi, iż pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Charakter uzupełniający ma § 2 stanowiący, iż dodatkowym miejscem doręczenia jest lokal organu administracji publicznej. W związku z tym należy sądzić, iż decyzja została doręczona skarżącej skutecznie już w dniu 12 grudnia 2006 r., a nie jak wskazuje ona w dniu 24 stycznia 2007 r. Niczym nie potwierdzone wskazywanie daty odbioru decyzji, jest pozbawione podstaw w sytuacji, gdy inna data odbioru została określona przez odbierającą decyzję w siedzibie organu i potwierdzona czytelną datą i podpisem skarżącej. W tym miejscu należy wskazać, iż ustawodawca ważność decyzji administracyjnych uzależnił od skuteczności doręczenia. Również argumentacji Kolegium przyjmującej, iż powodem uchybienia terminu mógł być brak wskazania dokładnego adresu organu odwoławczego nie sposób uznać za słuszną. O powyższym świadczy przywołana już treść art. 129 § 1 K.p.a. stanowiąca, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Tak ukształtowany pośredni tryb wnoszenia odwołań zwalnia organ z obowiązku podawania dokładnego adresu organu odwoławczego. Dla skuteczności odwołania wystarczy jedynie wskazanie w odwołaniu nazwy organu odwoławczego i złożenie pisma za pośrednictwem poczty, osobiście lub w inny dopuszczalny sposób w siedzibie organu pierwszej instancji, którego adresu strona skarżąca nie mogła nie znać. Ponadto organ pierwszej instancji przyjmując odwołanie, jest władny ocenić je pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 132 K.p.a. i w tym zakresie może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, w związku z czym wymagane jest złożenie odwołania właśnie w jego siedzibie. Również w przypadku, gdy strona złoży odwołanie bezpośrednio do organu odwoławczego, wówczas organ ten zgodnie z przepisem art. 65 § 1 K.p.a. przekazuje odwołanie organowi pierwszej instancji, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ponadto z pisma skarżącej z dnia 7 marca 2007 r., będącego w istocie odwołaniem od decyzji z dnia [...] ., wynika, iż skarżąca wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest więc w pierwszej kolejności rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Pamiętać bowiem należy, że wniesienie odwołania po terminie może spowodować różne skutki procesowe. Jeżeli wnoszący odwołanie nie wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a jeżeli wraz z odwołaniem skarżący złożył taki wniosek, wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Następnie w zależności od wyniku postępowania o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, organ odwoławczy bądź wydaje postanowienie, w którym stwierdza, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, bądź przyjmując odwołanie (gdy przywróci termin) rozpoznaje sprawę merytorycznie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy i od kiedy rozpoczął skutecznie biec termin do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji, a nadto nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (patrz: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 12 października 1998 r. OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). Ponadto organ powinien mieć również na uwadze treść art. 58 § 3 K.p.a. Stosownie do treści przywołanego przepisu prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W orzecznictwie przyjmuje się, że ten 7-dniowy termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest terminem prekluzyjnym, nie podlegającym przywróceniu, a to znaczy, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna, zaś termin nie może zostać przywrócony (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2001 r., sygn. akt III SA 551/00). Wyjaśnienia również wymaga znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa". Mimo, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają definicji legalnej pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w doktrynie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 738). Przedstawiona definicja w całości odpowiada stanowi zaistniałemu w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem odwołanie zostało przez organ bezpodstawnie potraktowane jako spełniające elementarne wymogi ustawowe (co do terminu wniesienia odwołania), jego działanie nabrało cech działania z urzędu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ odwoławczy uzyskuje taki charakter dopiero w wyniku skutecznie wniesionego odwołania. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Ubocznie należy wskazać, iż gdyby nawet przyjąć, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 24 stycznia 2007 r., co się wydaje nieuprawnione mając na uwadze powyższe ustalenia, to i tak odwołanie zostało złożone po terminie, gdyż zostało przesłane przez Kolegium do organu I instancji 12 marca 2007 r. Ponadto pieczęć Urzędu Wojewódzkiego na odwołaniu o niczym nie może świadczyć, gdyż organ ten nie był organem właściwym, o czym skarżąca z pewnością wiedziała. O wynagrodzeniu radcy prawnego z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ppsa w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. 2002r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).