II SA/Lu 371/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2014r. S. S. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o samowoli budowlanej w postaci budowy szamba i płotu na sąsiedniej działce [...], stanowiącej własność M. H.. Decyzją z dnia [...] marca 2019r. organ na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) odmówił nałożenia na M. H. obowiązku dokonania rozbiórki zbiornika na ścieki sanitarne, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu podał, że na przedmiotowej działce znajduje się zbiornik na ścieki sanitarne, murowany z pustaków betonowych. Zbiornik o wymiarach 2,0 m x 2,0 m x 2,0 m usytuowany jest bezpośrednio przy ścianie zachodniej budynku mieszkalnego. W ścianie tej znajduje się okno łazienki. Zbiornik posiada nakrywę betonową oraz odpowietrzenie z rury PCV. W dniu oględzin nie okazano pozwolenia na budowę przedmiotowego zbiornika, okazano natomiast dokumenty potwierdzające wywóz nieczystości płynnych. Według właścicielki nieruchomości zbiornik na ścieki został wybudowany ok. 1992 - 1993 roku, po wykonaniu gminnego wodociągu w K. . Z pisma Burmistrza S. z dnia [...] września 2016 r. wynika, że sieć wodociągowa została wybudowana do dnia [...] grudnia 1993 roku. Według protokołu ostatecznego odbioru robót dotyczący sieci wodociągowej w K. i B. z dnia [...] grudnia 1992 r. siec została wykonana w 1992r. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i posiadanych akt sprawy uznano, że przedmiotowy zbiornik na ścieki został wybudowany w 1993 r. bez pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ uznał, że znajduje zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, według którego obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy obiekt budowlany: - znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia( art. 37 ust.1 pkt.2 ), jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust 1 (art. 37 ust. 2). Organ uznał, że żadna z tych przesłanek nie ma miejsca. Przedmiotowy zbiornik na ścieki sanitarne został wybudowany jako urządzenie budowlane istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie zabudowy siedliskowej oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również nie pogarsza warunków zdrowotnych dla otoczenia oraz nie występują inne ważne przyczyny. Po rozpoznaniu odwołania A. i S. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że zbiornik został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 4d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenia na budowę wymaga wykonanie inwestycji mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Zbiornik na nieczystości sanitarne takie uciążliwości może wprowadzić, co wskazuje, że na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia jednak nie przedstawił. Zdaniem organu nie było także podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zbiornik znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej, gdzie może być zrealizowany, poza tym nie narusza przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w budownictwie. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w czasie budowy szamba przepisem § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów ustawianych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Tymczasem zbiornik znajduje się w odległościach większych, niż wskazane w tych przepisach. Z dołączonego do protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2019 r. materiału fotograficznego oraz szkicu dołączonego do protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika bowiem, że odległość budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ewid.[...], przy ścianie którego zbiornik został wybudowany od granicy z działką o nr ewid.[...] wynosi 2,23 m co wskazuje, że przedmiotowe szambo znajduje się w odległości większej niż 2,0 m od granicy z działką o nr ewid.[...] W ocenie organu II instancji nie zaistniały również przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 2 czy z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Prawidłowo zatem odmówiono nakazania rozbiórki przedmiotowego zbiornika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. stwierdził, że zbiornik znajduje się w odległości 2 m od granicy jego działki nr [...], przez co pogorszyły się warunki jej użytkowania. Podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa zbiornik na ścieki powinien znajdować się w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Stwierdził ponadto, że nieprawdą jest stwierdzenie, jakoby zbiornik ma pokrywę betonową, według niego jest to pokrywa gumowa, przez co stwarza zagrożenie. Zauważył, że na nieruchomości M. H. często przebywają małe dzieci. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z niekwestionowanych ustaleń, zaaprobowanych również przez organy rozpoznające sprawę i samych skarżących wynika, iż budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. Według obowiązującego w dacie budowy § 44 pkt 4 litera d – rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 maja 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm., w związku z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.) na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych było wymagane pozwolenie na budowę. Inwestorka takiego pozwolenia nie posiadała, nigdy też nie twierdziła, aby o pozwolenie występowała. Trafnie zatem przyjęto, iż zbiornik został wybudowany samowolnie. W efekcie prawidłowo zastosowano również art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, według którego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy wspomnianej ustawy Prawo budowlane z 1974r, i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Jakkolwiek powyższa ocena jest trafna, to jednak zaskarżonej decyzji nie można zaaprobować. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż istota samowoli budowlanej polega na wykonaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, konieczne jest odróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. ( II OPS 2/13 opubl.w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny, a ich celem jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, jednak nie ukaranie sprawcy samowoli. Generalnie legalizacja ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Tym samym w przypadku, gdy prowadzone jest postępowanie naprawcze jako zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, należy opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także przepisach dotyczących warunków technicznych budowy obiektów budowlanych. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione w przypadku, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy zabudowań sąsiedzkich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Nie można bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę ( tak NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2019r. II OSK 1664/18 i 13 czerwca 2019r. II OSK 1446/18 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Nawiązując do tego poglądu NSA w powołanej uchwale wskazał jednocześnie, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści tego przepisu wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Według NSA analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. Rozpatrujący sprawę organy uznały, że budowa przedmiotowego zbiornika jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który przewiduje na tym terenie zabudowę mieszkaniową, sam zaś zbiornik stanowi urządzenie budowlane związane z korzystaniem z budynku mieszkalnego. Nie dopatrzono się także naruszenia przepisów technicznych obowiązujących w dacie budowy wynikających z rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z jego § 23 ust. 4 na nie skanalizowanych terenach zabudowy związanej z gospodarstwami rolnymi i zabudowy jednorodzinnej dopuszcza się stosowanie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych oraz pojedynczych ustępów, ustawionych na szczelnym dole kloacznym w odległości co najmniej 2 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy) lub granicy działki oraz co najmniej 5 m od otworów okiennych lub drzwiowych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich. Podczas oględzin nieruchomości stwierdzono, że warunki te zostały zachowane, odległość bowiem od granicy z działka skarżącego wynosi więcej 2,23cm, natomiast od otworów okiennych i drzwiowych w budynku skarżącego wynosi ponad 5m. W takim zatem razie nie było podstaw do prowadzenia postępowania ani z art. 37, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., co w konsekwencji dawało podstawę do jego umorzenia, a nie do odmowy rozbiórki, jak uznano w decyzji. Wbrew przekonaniu organów przedwczesna była jednak ocena przesłanek uzasadniających taki wniosek, nie wszystkie bowiem okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione. Nie może budzić wątpliwości, że wspomniany przepis § 23 ust. 4 oprócz kryterium odległościowego dopuszczał stosowanie jedynie szczelnych zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych. Niesporne w sprawie są jedynie ustalenia, że zbiornik wykonany jest z pustaków betonowych o wymiarach 2x2x2m. Nie jest natomiast jasne, czy jest przykryty płytą betonową, jak twierdzi organ. Ze zdjęć wykonanych podczas oględzin nie jest to czytelne. Brak jest ponadto opisu, czy dno zbiornika jest betonowe, ani czy ściany są spoinowane, a więc czy zbiornik jest szczelny, spełniający warunki techniczne określone w powołanym rozporządzeniu z 1980r. Brak było w tych okolicznościach podstaw do ustaleń, że jego stan techniczny nie wpływa ujemnie na nieruchomości sąsiednie i nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia o jakim stanowi art. 37 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego z 1974r. Tymczasem nawet dla organu odwoławczego jest oczywiste, że zbiornik na nieczystości sanitarne takie uciążliwości może wprowadzić, Dla wyprowadzenia powyższego wniosku niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu technicznego przedmiotowego zbiornika, co będzie należało do organów nadzoru budowlanego. Stosownie do ustaleń organ podejmie rozstrzygnięcie uwzględniające zamieszczone wyżej uwagi. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.