II SA/Lu 372/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz ( sprawozdawca ), Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. G. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania S. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] odmawiającej nakazania przymusowej rozbiórki zbiornika do gromadzenia nieczystości płynnych o wymiarach 1,30 x 1,00 m, usytuowanego na działce nr 678 w miejscowości P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odmówił nakazania przymusowej rozbiórki zbiornika do gromadzenia nieczystości płynnych o wymiarach 1,30 x 1,00 m, usytuowanego na działce nr 678 w miejscowości P., stanowiącej własność S. Z.. Podniesiono, iż w dniu 18 grudnia 2004 r., w toku oględzin tejże działki, inspektorzy PINB stwierdzili, że na działce tej znajduje się zbiornik na nieczystości płynne, wybudowany w 1982 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż obiekt ten wybudowany został samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r., stosownie do przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., w sprawie niniejszej miały zastosowanie przepisu ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołał się S. G. podnosząc, iż nie domaga się on rozbiórki szamba, lecz jego uszczelnienia. Rozpatrując odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ II instancji podniósł, iż jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] r. wydane zostało postanowienie zobowiązujące S. Z. do dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, zlokalizowanego na działce nr 678 w miejscowości P.. Wskazano również, iż opinia techniczna wykonana została przez biegłego, a z jej treści wynika, iż przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne może spełniać swoją funkcję do czasu budowy kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny budowli jest dobry, a zabetonowane dno uniemożliwia przedostawanie się nieczystości do gruntu. Niezależnie od tego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż organ administracji rozpatrując sprawę związany jest żądaniem strony, w związku, z czym postępowanie administracyjne powinno dotyczyć rozpatrzenia wniosku strony. Jak podkreślono, postępowanie w sprawie zostało wszczęte z wniosku S. G. z dnia 4 grudnia 2002 r. przekazanego przez Wójta Gminy P., w którym wnioskodawca domagał się "radykalnego działania i wydania właściwej decyzji". Podniesiono w związku z tym, iż w trakcie oględzin w dniu 18 grudnia 2002 r. S. G. sprecyzował swoje żądanie domagając się "rozbiórki szamba", co zostało odzwierciedlone w treści sporządzonego na tę okoliczność protokółu. W związku z tym, zdaniem organu II instancji, nie można podzielić stanowiska odwołującego się, że nie domagał się rozbiórki spornego obiektu budowlanego i należy wobec tego uznać, że organ administracji rozstrzygnął sprawę stosownie do żądania wniosku. W tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z Prawo budowlane z 1974 r. obliguje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy organ ten stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 obliguje zaś organ administracji do nakazania rozbiórki obiektu, gdy powoduje on bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślono, iż organ I instancji ustalił, że obiekt budowlany znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej, na terenach, które zgodnie z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej znak II/6/74 z dnia 19 stycznia 1974 r. przeznaczone były pod tę zabudowę. W związku z tym nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto wskazano, iż przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest w odległości 1 m od granicy działki, przez co spełnia wymogi określone § 23 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś z przedłożonej opinii technicznej wynika, że stan techniczny zbiornika jest dobry i może być użytkowany do czasu wybudowania kanalizacji gminnej. W związku z tym, organ II instancji stwierdził, że nie zachodzi również przesłanka wskazana przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Od tej decyzji S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosił on o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi, S. G. podnosił, iż rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej błędnie ustaliły istotę i treść jego żądania (wniosku). Wskazywał on, iż nigdy nie żądał wydania nakazu rozbiórki zbiornika na gromadzenie nieczystości i podkreślał, iż jego intencją było tylko i wyłącznie to, aby doszło do sprawdzenia szczelności zbiornika i ewentualnie jego uszczelnienia. W tym kontekście kwestionował on również wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej podnosząc, iż została ona wykonana bez przeprowadzenia czynności sprawdzających. W tym względzie, podnosił on również, nawiązując do wniosków zawartych w ekspertyzie technicznej, że przedmiotowy zbiornik na gromadzenie nieczystości nie jest szczelny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, jak również ponownie szeroko ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienia, a u podstaw rozstrzygnięcia Sądu, niezależnie od zarzutów skarżącego, legły bezpośrednio również inne okoliczności. Kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają przepisy postępowania, tj. przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim tak w przepisach ogólnych, jak i szczegółowych, regulują one problematykę gwarantowania stronom postępowania, aktywnego udziału w nim - należą do nich niewątpliwie, gdy wskazać na zasady ogólne, przepis art. 10 kpa, a także przepisy art. 78, art. 79 i 81 kpa. Niezależnie od tego, gdy odnieść się bezpośrednio do zarzutu skargi – zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżący zarzucał błędne zidentyfikowanie treści jego wniosku (żądania) wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie, co tym samym zdeterminowało wadliwie przedmiot tegoż postępowania - zasadnie należy też stwierdzić, że rozstrzygając w sprawie, organy administracji publicznej I i II instancji procedowały z naruszeniem przepisu art. 64 § 2 w związku z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu Sądu, naruszenie przywołanych przepisów postępowania nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do poszczególnych spośród wyżej przywołanych zagadnień, po pierwsze, podnieść należy, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw, iżby uznać, że skarżący S. G. inicjując postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie żądał wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zbiornika na gromadzenie nieczystości. Tezy tej nie potwierdza, ani treść wniosku S. G. z dnia 5 stycznia 2002 r. (k.1), przekazanego według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (we wniosku tym skarżący podnosił, iż zbiornik na gromadzenie nieczystości jest nieszczelny i powoduje stan zagrożenia dla zdrowia ludzi), ani też treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (k.3), którego przedmiot określono, jako sprawę nieprawidłowej budowy zbiornika na nieczystości płynne. Według Sądu, w pełni zasadnie należy też podkreślić, iż brak jest jakichkolwiek przekonujących podstaw ku temu, aby uznać, że oświadczenie skarżącego złożone do protokołu oględzin w dniu 18 grudnia 2002 r. skutkowało zmianą treści pierwotnego wniosku (żądania). O zasadności tego stanowiska przekonuje nie dość, że treść całego zaprotokołowanego stanowiska skarżącego (S. G. eksponował okoliczność w postaci nieszczelności zbiornika i w związku z tym również zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt), to również treść jego wystąpień adresowanych w toku postępowania do: 1) Wójta Gminy P. i przekazywanych według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (k.8 i k.9); 2) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2004 r. i 1 lipca 2004 r. (k.11 i k.13); 3) Wojewody z dnia 5 sierpnia 2004 r., przekazanego następnie według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (k.15 i k.16 oraz k.22). W świetle powyższego brak jest, więc przekonujących podstaw ku temu, iżby uznać, tak jak uczyniły to organy administracji publicznej w sprawie niniejszej, że doszło do zmiany pierwotnej treści wniosku (żądania). Przeciwnie, w przekonaniu Sądu, treść wyżej przywołanych wystąpień skarżącego, potwierdza jednoznacznie, że jego intencje, którym dał stanowczy wyraz w treści swojego wniosku, następnie zaś w kolejnych wystąpieniach, nie zmieniły się, tym samym, że nie zmieniło się też jego pierwotne żądanie. W tym kontekście, ponownie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, iż gdy zważyć na treść przepisu art. 61 § 1 kpa, z którego wywodzi się zasadnie, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47), w razie ujawnienia się jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie, sprecyzowanie żądania i jego treści należy do strony postępowania, nie zaś do organu administracji. Jest to bowiem jej w pełni suwerenne uprawnienie, wolne od jakichkolwiek arbitralnych rozstrzygnięć organu administracji, do którego żądanie to jest adresowane. To bowiem treść oświadczenia strony, ujawniająca jej rzeczywistą wolę determinuje przedmiot postępowania administracyjnego. Tym samym, zasadnie też należy uznać, iż jakakolwiek wątpliwość dotycząca treści żądania (wniosku) zawartego w piśmie strony inicjującym postępowanie administracyjne obliguje organ administracji publicznej do ustalenia i wyjaśnienia rzeczywistej, a nie domniemywanej woli strony. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 9 kpa, organ administracji publicznej zobowiązany jest przy tym równocześnie do realizacji wynikającej z tegoż przepisu ogólnej zasady informowania stron i innych uczestników postępowania. W realiach sprawy niniejszej, gdy zważyć na wyżej przywołane okoliczności wynikające z lektury akt sprawy, zasadnie należy stwierdzić, że organy administracji publicznej I i II instancji wadliwie zidentyfikowały i ustaliły treść żądania strony, konsekwentnie podtrzymywanego w kolejnych wystąpieniach, a uczyniły to wbrew jego literalnemu brzmieniu. Uzasadnia to wniosek, iż wbrew wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowanemu żądaniu, prowadziły one postępowanie nie w sprawie determinowanej treścią tegoż żądania, ale w sprawie, której przedmiot określono na podstawie domniemywanej, a nie rzeczywistej treści żądania S. G.. W tym kontekście, gdy zważyć na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, potwierdza ona okoliczność istnienia po stronie organów administracji publicznej wątpliwości, w zakresie odnoszącym się do ustalenia rzeczywistej treści żądania (woli) strony, jak również potwierdza ona fakt zaniechania realizacji nakazu działania, do podjęcia, którego zobowiązuje przepis art. 63 § 2 w związku z art. 9 kpa (por. np. wyrok NSA z 17 września 1992 r. w sprawie sygn. akt III SA 949/92). W analizowanym kontekście, nie sposób, według Sądu, uznać za realizację zasady wynikającej z przepisu art. 9 kpa, na przykład pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2003 r. i 23 stycznia 2004 r. (k.7 i k.10). Nie dość bowiem, że w żadnym razie nie nawiązują one w swej treści do wyżej przywołanego przepisu art. 63 § 2 kpa, co świadczy o tym, iż nie było intencją organu administracji zidentyfikowanie rzeczywistej treści żądania strony, to również są one ze sobą sprzeczne – podczas, gdy w pierwszym z nich organ administracji odwołuje się do reżimu ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to w drugim dotyczącym tej samej sprawy – tego samego zbiornika na gromadzenie nieczystości wybudowanego w 1982 r. – do reżimu ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Po drugie, w przekonaniu Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania gwarantujących stronie prawo do aktywnego w nim udziału. W tym kontekście, uznając przepis art. 78 kpa, za konsekwencję obowiązywania ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, podkreślić należy, iż legitymuje on stronę do inicjatywy dowodowej, a to po to, iżby organ administracji publicznej zebrał cały materiał dowodowy, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 77 § 1 kpa. Konfrontując treść przepisu art. 78 kpa, w tym również uwzględniając konsekwencje jego stosowania, a to w kontekście przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa, z treścią pisma S. G. z dnia 22 marca 2004 r. adresowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawierającego konkretne wnioski dowodowe – wniosek o przesłuchanie świadka – z brakiem reakcji organu na to pismo, okazuje się, iż do wniosku dowodowego strony organ administracji publicznej w ogóle się nie ustosunkował, ani pozytywne, ani też negatywnie, do czego zobowiązuje przecież przepis art. 78 § 1 i 2 kpa. Niezależnie od powyższego, w przekonaniu Sądu, lektura akt sprawy, daje podstawy ku temu, iżby zasadnie sądzić, że w toku toczącego się postępowania doszło również do naruszenia przepisu art. 79 kpa. Również te przepis jest konsekwencją obowiązywania ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Ustanawia on nakaz zawiadamiania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, w tym również dowodu z biegłych oraz oględzin. Jakkolwiek skarżącemu S. G. doręczony został odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. zobowiązującego S. Z. do dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, to już jednak zaniechano zawiadomienia skarżącego o terminie oględzin (ponadto nie udokumentowano ich w sposób i w trybie przewidzianym przepisem art. 67 § 1 i 2 pkt 3 w związku z art. 68 §1 i 2 kpa), na które to oględziny powołuje się biegły w swej opinii, jak również opinii tej S. G. nie doręczono. W przekonaniu Sądu, zaniechanie te potwierdzają trafność wyżej formułowanej tezy, o pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Zasadność tego stanowiska, wobec wyżej wskazanych naruszeń szczegółowych przepisów stanowiących konsekwencję obowiązywania zasady ogólnej wyrażonej w przepisie art. 10 kpa, potwierdza i to, że w aktach sprawy brak jest również jakiejkolwiek informacji, która mogłaby dokumentować fakt, że skarżącemu zgodnie z treścią przepisu art. 10 § 1 kpa umożliwiono wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, względnie, że na podstawie § 2 art. 10 kpa, odstąpiono, odpowiednio to argumentując i dokumentując (§ 3) od realizacji tegoż nakazu. Tym samym, wobec wyżej wskazanych naruszeń, zasadnie również należało uznać, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym uchybiono również przepisom art. 77 § 1 i 80 kpa. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie rozstrzygając w sprawie, organ administracji publicznej, uwzględniając przepisy art. 7, art. 10, art.. 77 § 1, art. 78, art. 79 i art. 80 kpa, jak również, co jest nie mniej istotne w sprawie niniejszej przepis art. 64 § 2 w związku z art. 9 kpa, dokona determinowanych wynikającym z nich standardem postępowania, niespornych ustaleń w zakresie dotyczącym zwłaszcza rzeczywistej treści żądania (woli) strony postępowania administracyjnego, stosownie, do którego określi rzeczywisty przedmiot postępowania (sprawy administracyjnej), w którym to postępowaniu, stosownie do przepisu art. 10 kpa, jak również wskazanych gwarancyjnych przepisów szczegółowych stanowiących konsekwencję obowiązywania zasady ogólnej ustanowionej tym przepisem, zapewni stronie prawo realizacji jej uprawnień do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Następnie stosownie do tak poczynionych ustaleń, wyda rozstrzygnięcie czyniące zadość przepisowi art. 107 § 1 i 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.