II SA/Lu 372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w P. z [...] r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Na skutek informacji przekazanych przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w L., prowadzącego kontrolę w zakładzie górniczym "[...]" położonym w G. K., PINB w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowanego muru oporowego zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] w miejscowości Z. G. K.. W toku postępowania przeprowadzono kontrolę oraz oględziny, w wyniku których ustalono, że na terenie przyległym do działki nr [...] (droga gminna), tj. na działkach nr [...], [...], [...] oraz działkach nr [...] zlokalizowane są obiekty budowlane służące obsłudze przyległego zakładu górniczego, m.in. istnieje mur oporowy zabezpieczający hałdę składowanego urobku oraz trzy wydzielone boksy na kruszywo (podział frakcji). Hałda oraz boksy wydzielające wygrodzone są za pomocą prefabrykowanych elementów żelbetowych. Pojedynczy element ma wysokość 3 m i szerokość 1,25 m, zaś wysięg stopy wynosi 0,45 m. Grubość elementu jest zmienna, wynosi od 0,15 m do 0,25 m. Zabezpieczenie hałdy ma długość 50 m. Stan techniczny zabezpieczenia hałdy oraz boksów nie budził zastrzeżeń pod względem stabilności konstrukcji. Według oświadczenia R. K. ww. obiekty zostały wykonane około 10 lat temu i są one przesuwane w zależności od potrzeb. Wkrótce planuje ich przeniesienie w inne miejsce. Ze względu na ich tymczasowość nie uzyskiwał żadnych zezwoleń. Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z [...] r. PINB w w P. nakazał skarżącemu rozbiórkę murów oporowych oraz trzech boksów na kruszywo. W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z [...] r. L. WINB uchylił w całości decyzję PINB w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego należało przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne (w stosunku do muru oporowego stanowiącego zabezpieczenie hałdy oraz oddzielne w przedmiocie boksów na kruszywo). Dodatkowo należało ustalić właścicieli działek sąsiadujących. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że stan muru oporowego nie zmienił się od ostatnich ustaleń. Skarżący przedstawił pismo zawierające interpretację postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K., dokonanej przez architekta A. L., z której wynika, że realizacja urządzeń takich jak: waga, altana, zadaszenie, boksy do składowania i dystrybucji wydobytych kopalin nie narusza ustaleń planu. Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.) PINB w P. nakazał skarżącemu rozbiórkę murów oporowych zlokalizowanych w miejscowości Z. G. K., na działkach nr [...]. W ocenie organu z uwagi na nie dającą się usunąć niezgodność budowy obiektu z postanowieniami planu miejscowego nie było możliwości legalizacji samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji skarżący naruszenie art. 48 ust. 1 P.b., art. 168 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (wydanie decyzji przez niewłaściwy organ), a także art. 7 i 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 11 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 12 kwietnia 2019 r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że sporny mur oporowy stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b., na której realizację było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiada. Zdaniem L. WINB organ I instancji zasadnie ustalił, że nie ma podstaw do legalizacji wykonanych robót budowlanych, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 48 ust. 2 P.b. Usytuowanie spornego muru oporowego narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K. (uchwała Nr [...] Rady G. K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K. - etap I). Działki, na których znajduje się sporna inwestycja położone są w terenie oznaczonym symbolem "1 PG" w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej oznaczonej symbolem 1KD-G(D). Przeznaczenie podstawowe tego terenu stanowi powierzchniowa eksploatacja złoża kopalin. Dla analizowanego terenu obowiązuje zakaz wprowadzania funkcji i zagospodarowania terenu innych niż określone w planie. Wykonanie muru oporowego na tym obszarze jest niezgodne z rodzajem zagospodarowania określonym w tym planie i które zostało wprost określone jako powierzchniowa eksploatacja złoża kopalin. Zrealizowany mur oporowy nie służy do wydobycia kopaliny, nie ma związku z eksploatacją wydobywczą złoża. W planie miejscowym dopuszczono budowę sieci i urządzeń technicznych określonego rodzaju (urządzenia higieniczno-sanitarne, utwardzony punkt naprawy sprzętu, utwardzony i zadaszony punkt gromadzenia olejów, miejsce zbierania odpadów komunalnych oraz gruntowe drogi technologiczne), ale mur oporowy nie należy do żadnego z tych rodzajów obiektów. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego pełnomocnik R. K. zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektów. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji PINB w P., pomimo tego, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie określił do jakiej kategorii obiektów w rozumieniu ustawy Prawo budowlane należy budowla będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji; art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce; art. 15 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy dokonania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w szczególności nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB w P. tj. zarzutu braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ I instancji całego materiału dowodowego celem ustalenia charakteru obiektu budowlanego mającego być przedmiotem rozbiórki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia gwarancji procesowych strony wynikających z zasady dwuinstancyjność postępowania. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 P.b.), prawidłowo uznały, że legalizacja spornej samowoli nie jest dopuszczalna z uwagi na sprzeczność usytuowania spornego obiektu z przepisami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji prawidłowo również przyjęły, że jednym dopuszczalnym rozstrzygnięciem w sprawie jest wydanie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Pomimo podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień procesowych po stronie organów. Choć pełnomocnik skarżącego podniósł w skardze m.in. zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej, to jednak nie wyjaśnił, w czym miałyby się przejawiać błędne ustalenia faktyczne organów. W istocie skarżący nie kwestionuje ani usytuowania obiektu (na działkach nr [...]), ani opisu jego cech konstrukcyjnych. Nie jest również kwestionowane stwierdzenie organów, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę na wykonanie muru oporowego. Ustalenia faktyczne są zatem w istocie niesporne, a spór w sprawie dotyczy w rzeczywistości nie sfery faktów, ale stosowania prawa: kwalifikacji spornego obiektu z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego oraz interpretacji zapisów planu miejscowego. Dokonana przez organy kwalifikacja prawna spornego obiektu z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego jest w ocenie Sądu prawidłowa. Organy miały rację uznając sporny mur oporowy za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. W świetle tego przepisu, pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W świetle przytoczonej regulacji nie ulega wątpliwości, że mury oporowe jako rodzaj konstrukcji oporowej mieszczą się w szerokiej kategorii budowli. Zasadą obowiązującą w prawie budowlanym (art. 28 ust. 1 P.b.) jest to, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Mur oporowy nie został wymieniony w żadnym z wyjątków od zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest również wskazywany w przepisach statuujących uproszczoną formę reglamentacji wolności budowlanej, jaką jest zgłoszenie (art. 30). W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa spornego muru wymagała pozwolenia na budowę, a skoro niesporne jest, że takiego pozwolenia skarżący nie uzyskał, zasadnie organy prowadziły postępowanie w trybie uregulowanym przepisem art. 48 P.b. Celem postępowania legalizacyjnego, które reguluje ten przepis, nie jest bezwzględna likwidacja samowoli budowlanej w drodze nakazu rozbiórki. Treść tego przepisu wskazuje, że priorytetem dla ustawodawcy było dążenie do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, jednakże z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków. Świadczy o tym jednoznacznie treść art. 48 ust. 2 P.b., zgodnie z którym jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały, że legalizacja spornego muru oporowego nie jest możliwa, z uwagi na sprzeczność jego usytuowania z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne jest, że działki nr [...], na których usytuowany jest sporny obiekt, są położone na terenie oznaczonym w planie symbolem 1 PG. Przeznaczenie podstawowe tego terenu stanowi powierzchniowa eksploatacja złoża kopalin. Wśród zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenów powierzchniowej eksploatacji złoża kopalin ustanowiono dopuszczenie sieci i urządzeń technicznych, w tym dróg technologicznych oraz lokalizację obiektów z urządzeniami higieniczno-sanitarnymi, utwardzonego punktu naprawy sprzętu, utwardzonego i zadaszonego punktu gromadzenia olejów, miejsca zbierania odpadów komunalnych oraz gruntowe drogi technologiczne, dopuszczono również przebieg przewodów linii elektroenergetycznych (§ 14 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednocześnie według § 14 ust. 1 pkt 8 ww. planu miejscowego dla tego terenu obowiązują ustalenia ogólne planu. W świetle § 4 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadza się zakaz realizacji zabudowy z zastrzeżeniem § 14 ust. 1 pkt 3 lit. b (dotyczącego wspomnianej wyżej możliwości realizacji ściśle określonych obiektów). Z ustaleń wprowadzonych przez prawodawcę miejscowego wynika jednoznacznie, że sporny obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod powierzchniową eksploatację złoża kopalin, dla którego obowiązuje zakaz realizacji zabudowy. Prawodawca miejscowy wprowadził wyjątki od tego zakazu, które muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z podstawowymi regułami interpretacji prawniczej. Restrykcyjna wykładnia jest dodatkowo uzasadniona specyfiką przeznaczenia terenu (teren bezpośredniej eksploatacji złoża kopalin). Bezsprzecznie sporny mur oporowy nie mieści się w zakresie pojęciowym żadnego obiektu spośród wymienionych przez prawodawcę miejscowego w katalogu dopuszczalnych wyjątków od zakazu zabudowy (§ 14 ust. 1 pkt 3 lit. b planu). Nie jest to ani obiekt z urządzeniami higieniczno-sanitarnymi, ani utwardzony punkt naprawy sprzętu, ani punkt gromadzenia olejów, ani miejsce zbierania odpadów komunalnych, ani gruntowa droga technologiczna. Skoro budowa spornego obiektu na tym obszarze nie została dopuszczona w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania terenu, organy zasadnie wykluczyły dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej. W tej sytuacji jedynym dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem było wydanie nakazu rozbiórki spornego muru. W świetle powyższych argumentów żaden z zarzutów skargi nie jest zasadny: nie doszło do naruszenia art. 48 P.b. (prawidłowo wykluczono możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nałożono nakaz rozbiórki), ani naruszenia przepisów postępowania (L. WINB prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, organy oparły się na prawidłowo zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym, prawidłowo wyjaśniły wszystkie przesłanki faktyczne i prawne, które doprowadziły do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy). Na marginesie można jedynie zauważyć, że w skardze nie jest już podnoszony zarzut naruszenia art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868, ze zm.). Z przepisu tego wynika, że w odniesieniu do projektowania i wykonywania robót budowlanych oraz utrzymania obiektów budowlanych na terenie zakładu górniczego organy nadzoru górniczego wykonują zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Sporny obiekt znajduje się bezsprzecznie poza terenem zakładu górniczego, zatem nie ma podstaw do kwestionowania właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).