II SA/Lu 373/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Ref.staż.Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy poświadczenia faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego oddala skargę W wyniku ponownie już przeprowadzonego postępowania administracyjnego w toku instancyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia [...] maja 2004r., utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] marca 2004r. o odmowie J.J. wydania zaświadczenia dotyczącego faktu osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu powziętego, mocą art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcia odwoławczego, organ wskazał na prawną okoliczność, iż poświadczenie oświadczenia o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, stanowione w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, proceduralnie może nastąpić wyłącznie w rezultacie zrealizowania trybu stanowionego przepisami art. 217 k.p.a. i następne, w formie zaświadczenia, wskazując na poglądy wyrażone w literaturze przedmiotu, wobec braku szczególnych unormowań regulujących odmiennie procedurę postępowania w tych sprawach. W kontekście przedstawionego stanowiska prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło brak jurydycznych podstaw do wydania w omawianym przedmiocie zaświadczenia, skoro sam zainteresowany stanowczo przeciwstawia się wydaniu w jego sprawie zaświadczenia. Dodatkowo wskazał brak woli ze strony wnioskodawcy do współdziałania z organem administracji, ustawowo właściwym do powzięcia rozstrzygnięcia, odmawiając wprost składania jakichkolwiek dokumentów celem potwierdzenia wywodzonej okoliczności osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdy w oparciu o znajdujące się w dyspozycji organu pierwszoinstancyjnego dokumenty nie znalazła ona żadnego potwierdzenia . W tym miejscu wskazało Kolegium na akcentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg współdziałania zainteresowanej strony z organem, gdy jest to niezbędne dla dopełnienia obowiązku ustalenia w postępowaniu administracyjnym wszystkich istotnych okoliczności, poprzedzonego wyczerpującym i wszechstronnym rozpatrzeniem zgromadzonego materiału dowodowego, co ma szczególne znaczenie w sytuacjach, kiedy wynik postępowania może być dla zainteresowanej strony niekorzystny. W niniejszej sprawie odmowa wydania zaświadczenia , stanowi jedynie o braku danych po stronie organu rozstrzygającego, dla poświadczenia w sposób proceduralnie wymagany okoliczności wskazywanej przez zainteresowanego. Akcentowało istotnie ograniczony zakres dopuszczalnego postępowania wyjaśniającego, przy prowadzeniu postępowania administracyjnego, właśnie w trybie zaświadczeniowym, a które nie może zastępować danych wynikających z właściwych ewidencji, rejestrów. W konkluzji wskazał na jurydyczną prawidłowość powziętego rozstrzygnięcia administracyjnego. Na powyższe, skargę złożył J. J. i, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z zasądzeniem na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzucił naruszenie art. 104 k.p.a. i art. 217 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Polemizował ze stanowiskiem, by jedynie właściwą formą załatwienia zgłoszonego żądania miało stanowić wydanie zaświadczenia, przewidzianego unormowaniem art. 217 k.p.a. i następne, skoro ustawodawca w przywoływanej ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego nie odwołuje się wprost do wymogu zaświadczenia dla potwierdzenia okoliczności osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, a on sam w żadnym razie nie domaga się wydania zaświadczenia, co konsekwentnie podnosił w toku postępowania administracyjnego. W konkluzji uważał za jedynie zasadne w zaistniałej sytuacji proceduralnej, wydanie decyzji o poświadczeniu, wskazywanej okoliczności faktycznej, gdyż dopiero w tej formie powzięte administracyjne rozstrzygnięcie umożliwi jego instancyjną kontrolę. Natomiast organy rozstrzygające w toku instancji zmieniły tryb procedowania w sposób nieuprawniony. W ocenie skarżącego podzielenie prawnej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w swym rezultacie spowoduje stan rzeczy, w którym żaden rolnik nie będzie mógł skutecznie ubiegać się o poświadczenie faktycznej okoliczności stanowionej hipotezą art. 7 ust. 1 powoływanej w sprawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co z kolei zatamuje obrót ziemią, skoro powszechnie wiadomym jest, że gminy nie prowadzą ewidencji gruntów, tym bardziej ze wskazaniem osób prowadzących osobiście gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę prawną wraz z leżącą u jej podstaw argumentacją, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Akcentowało synonimiczność pojęć zawartych w unormowaniach przewidzianych dla trybu wydawania zaświadczeń z przewidzianym w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, o której wyżej, gdy rozstrzygnięcie sprawy mocą postanowienia w żadnej mierze nie pozbawia zainteresowanego podmiotu prawa do wyczerpania drogi dla instancyjnej, a dalej sądowoadministracyjnej jego kontroli. Wobec braku szczególnych unormowań dla realizacji dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to dyrektywy wykładni systemowej nakazują zastosowanie trybu przewidzianego ustawą o postępowaniu w administracji, gdy odwołać się do art. 7 Konstytucji RP, stanowiącej ramy obowiązującego porządku prawnego. Rozstrzygające znaczenie przypisało nie wykazaniu przez zainteresowanego woli współdziałania z organem dla załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu wymogów ustawowych i w kontekście jego słusznego interesu, gdy jakkolwiek prowadzenie ewidencji gruntów nie należy do kompetencji organu wymienionego w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to jednak nie stanowi ona treścią zawartych w niej zapisów, jedynego źródła dla urzędowego powzięcia wiedzy odnośnie okoliczności faktycznej objętej żądaniem wszczynającym postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie legalności, gdy zaskarżone postanowienie ten rozstrzygający wymóg realizuje. Rozważane unormowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego stanowi, iż dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta czy odpowiednio do położenia burmistrza , prezydenta miasta, przy czym ustawa ta nie zawiera szczególnych unormowań dla realizacji tak statuowanego uprawnienia zainteresowanego, co z kolei obligowało organy rozstrzygające w toku instancji do kierowania się przy procedowaniu dyrektywami wykładni systemowej, w kontekście art. 7 Konstytucji RP, w konsekwencji czyniącymi zasadnym zastosowanie unormowań postępowania w administracji, stanowionych ustawą z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przedstawiony stan sprawy, jurydycznie w pełni zasadnie podlega rozważeniu i ocenie w kontekście unormowania art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. , stanowiącego o obowiązku wydania zaświadczenia na żądanie zainteresowanej osoby, jeżeli urzędowego potwierdzenia między innymi określonych faktów wymaga przepis prawa. W badanej sprawie będzie to wymóg statuowany właśnie unormowaniem art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego powoływanej wyżej , gdy wskazane ostatnio przepisy zawierają synonimiczne określenie przedmiotu czynności organu. Przy wskazanej kwalifikacji prawnej ograniczenie statuowane przepisem art. 218 § 1 k.p.a., nie znajduje zastosowania, jako wprost odnoszące się do przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a, co w następstwie czyni pozbawionym jurydycznej racji te argumenty skargi, które za rozstrzygającą przyjmują okoliczność, iż to nie organ wskazany w art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów. Natomiast art. 218 § 2 k.p.a. dla trybu zaświadczeniowego realizowanego w kontrolowanym postępowaniu przed organami administracji, wymaga odeń przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, co zostało dopełnione w świetle czynności podejmowanych z urzędu w toku procedowania, gdy analizować dołączone akta postępowania administracyjnego, czyniąc zadość zasadzie stanowionej dyspozycją art. 7 k.p.a., dla załatwienia sprawy przy uwzględnieniu także interesu społecznego i słusznego interesu strony, a wobec stanowczo wyrażonej odmowy ze strony samego zainteresowanego współdziałania z właściwym organem administracji dla zrealizowania ustawowego trybu. W tym miejscu wymaga wyraźnego zaakcentowania prawna okoliczność, iż wbrew stanowisku skarżącego, dane podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów, prowadzonej przez inny organ nie obejmują swym przedmiotowym, a uregulowanym prawnie zakresem, ujawnienia w nich okoliczności osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, by wskazać na unormowania ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 20 ust. 1-4 , w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem w sposób jurydycznie prawidłowy zaskarżone postanowienie zostało powzięte w oparciu o jednoznaczne stwierdzenie, że po przeprowadzonym w niezbędnym, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy możliwym do zrealizowania zakresie, postępowanie wyjaśniające nie dało w swym rezultacie żadnych podstaw do wydania zaświadczenia, a wymaganego na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, wskazywanej już wyżej, skutkując obligiem zastosowania dyspozycji art. 219 k.p.a. Powyższe stanowi o jurydycznej niezasadności twierdzeń skarżącego, by tak określony w obowiązującym porządku prawnym tryb procedowania dla zrealizowania na żądanie strony dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, miał prowadzić w swych następstwach do faktycznego pozbawienia zainteresowanego, realnej możliwości uzyskania tam wskazanego potwierdzenia okoliczności osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jej realizacja następuje bowiem właśnie w trybie statuowanym dla wydania zaświadczenia w oparciu o dokumenty zarówno znajdujące się z urzędu w dyspozycji organu rozstrzygającego, jak też przedstawione przez stronę, gdy w kontrolowanym postępowaniu przed organem administracji, skarżący nie podjął żadnych starań celem uzyskania w ustawowym trybie potwierdzenia wywodzonej okoliczności faktycznej, o czym świadczy pozostanie biernym w kontekście postanowienia z dnia 27 lutego 2004 r. obligującego do podjęcia stosownej inicjatywy dowodowej, a w dalszej kolejności pisma samego zainteresowanego z dnia 04 marca 2004r. Dla dopełnienia jurydycznej argumentacji, w tym miejscu zważyć należy, iż w sytuacji proceduralnej, gdzie ubiegający się o zrealizowanie dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co jurydycznie prawidłowo może nastąpić jedynie w trybie wydania zaświadczenia, jednocześnie stanowczo oponuje wobec wydania właśnie zaświadczenia, w pierwszej kolejności podlegała stwierdzeniu bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w omawianej materii, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skutkująca jego umorzeniem, wobec stanowczo wyrażonego braku woli inicjowania postępowania administracyjnego w trybie właściwym dla wydania zaświadczenia, a które podlega przeprowadzeniu jedynie na wniosek, przy niedopuszczalności procedowania z urzędu. Jednakże z racji wydania postanowienia odmownego, ta proceduralna wadliwość w istocie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, tym samym nie realizuje hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymagając przy wyczerpaniu toku instancji przeprowadzenia sądowoadministracyjnej kontroli w kontekście ustawowych podstaw statuowanych dla zrealizowania trybu postępowania o wydanie zaświadczenia. Przedstawiona ocena prawna w kontekście procedowania w administracji celem wydania zaświadczenia, znajduje potwierdzenie w konsekwentnie prezentowanym stanowisku w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, by przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 maja 2002r. w sprawie II SA/Lu 944/00 (Lex 83811), z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie I SA 645/98 (Lex 45634 czy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998r. w sprawie OPK 12/98 (ONSA 1993/2/48). Z tych względów , wobec jurydycznej niezasadności skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.