II SA/Lu 373/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 5 października 2015 r., znak: [...], nakazano współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L.: G. L. (dalej także: Gmina), Zarządowi Nieruchomości Komunalnych w L. (dalej także: Zarząd Nieruchomości Komunalnych), G. K., R. M., M. S., A. T., A. J. T., E. D. B., B. L. i E. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego po pożarze, przy ul. [...] w L. wraz z uporządkowaniem terenu. Określono jednocześnie termin przystąpienia do robót na dzień 23 listopada 2015 r. i ich zakończenia na dzień 19 grudnia 2015 r. oraz wskazano, że rozbiórkę obiektu należy przeprowadzić na podstawie projektu rozbiórki, zatwierdzonego przez służby architektoniczno-budowlane, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i przynależnej do samorządu zawodowego. W decyzji tej organ wskazał, że wymóg dokonania rozbiórki na podstawie opracowania technicznego wynika z usytuowania obiektu, z uwagi na jego bezpośrednie przyleganie do użytkowanego budynku przy ul. [...] w L.. Po rozpatrzeniu odwołania R. M. oraz Gminy, działającej przez Zarząd Nieruchomości Komunalnych, decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości powyższą decyzję i na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych z dnia 30 sierpnia 2004 r. (Dz.U. nr 198, poz. 2043), nakazał Gminie rozbiórkę opisanego wyżej budynku wraz z uporządkowaniem terenu, wskazując termin przystąpienia do robót rozbiórkowych na dzień 11 kwietnia 2016 r., zaś ich zakończenia – na dzień 10 czerwca 2016 r. W sentencji decyzji zawarto warunek, że roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia konstrukcyjno-budowlane i przynależnej do samorządu zawodowego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania Zarząd Nieruchomości Komunalnych przekazał organowi dokumenty, z których wynika, że nieruchomości, położone przy [...] w L., dla których prowadzone są księgi wieczyste nr [...], znajdują się w samoistnym posiadaniu Gminy. Wprawdzie Zarząd wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości przy ul. [...] jej współwłaścicielom, lecz postępowanie to nie zostało zakończone. Według zaś art. 339 Kodeksu cywilnego posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. W skardze do Sądu Gmina, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła, że wbrew stanowisku organu nie może być uznana za samoistnego posiadacza nieruchomości, co do której orzeczono rozbiórkę, gdyż Zarząd Nieruchomości Komunalnych w L., jako zakład budżetowy Gminy, sprawuje nad tą nieruchomością zarząd na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Należy wskazać, że w świetle art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zastosowanie miał również przepis § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, który zobowiązuje organ do wyznaczenia właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedniego, technicznie uzasadnionego termin przystąpienia do rozbiórki oraz terminu jej zakończenia. Wskazać trzeba, że powyższe przepisy umożliwiają daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności, podlegające ochronie m.in. na mocy art. 64 Konstytucji, a zatem powinno się je wykładać w sposób ścisły. Z treści powołanych przepisów wynika, że adresatami decyzji rozbiórkowej i jednocześnie stronami postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. są: właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, w stosunku do którego to obiektu ma być nakazana rozbiórka. W ocenie Sądu, użyte w przepisie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego pojęcie "właściciela" należy interpretować wedle norm kodeksu cywilnego, między innymi z art. 195 k.c., zgodnie z którą własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). O ile, zatem nieruchomość, a co za tym idzie budynek na niej posadowiony, objęta jest taką współwłasnością, to dla prawidłowego zastosowania nakazu, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest skierowanie go do wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości lub do zarządcy. Trzeba mieć przy tym na względzie, że jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej pojęcia zarządcy, nie oznacza to jednak dowolności w odczytywaniu znaczenia tego terminu ustawowego. W orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, przywołany w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym jeżeli stan prawny nieruchomości nie jest uregulowany, to w takiej sytuacji nakazy wynikające z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mogą być kierowane do samoistnych posiadaczy nieruchomości i budynku na niej położonego. Zauważyć jednak należy, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, stanowisko to – z uwagi okoliczności rozpoznawanej sprawy – nie może mieć zastosowania w tej sprawie. Nie można bowiem przyjąć, że Gmina jest samoistnym posiadaczem omawianej nieruchomości. Stosownie do art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem samoistnym rzeczy jest wyłącznie ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, a nie jest nim ten, kto rzeczą faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Posiadacz samoistny nieruchomości włada nią "jak właściciel", a więc włada nieruchomością "pod tytułem właściciela", postępując z nią w sposób wyrażający wolę wykonywania względem niej prawa własności. Immanentnym elementem tego pojęcia jest wola posiadacza, albowiem w przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel – cum animo domini (zob. J. Gołaczyński, Komentarz do art. 336 K.c., w: E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 11, 12 i 15). Podkreślić należy, co w rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że Gmina podjęła czynności zmierzające do zwrotu opisanej nieruchomości jej współwłaścicielom. Niezależnie zatem od tego, że postępowanie w tej sprawie, jak przyznaje organ odwoławczy, nie zostało zakończone, nie można przyjąć, że Gmina, działająca poprzez Zarząd Nieruchomości Komunalnych, jest posiadaczem samoistnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L.. Niewątpliwie bowiem nie włada tą nieruchomością "jak właściciel". Organ odwoławczy bezzasadnie zatem nałożył na skarżącą Gminę obowiązek rozbiórki opisanego wyżej budynku, naruszając nie tylko powołane wyżej przepisy prawa, lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.