II SA/Lu 375/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania rozbiórki wykonanej części budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w B. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił następujące ustalenia: W dniu [...] września 2007 r. J. P. wystąpił z wnioskiem o nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w B. P. Na skutek przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego kontroli stwierdzono, iż inwestor realizował przedmiotowy obiekt budowlany na podstawie decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych z dnia [...] r. Następnie, w dniu [...] r., wydana została decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie z uwagi na prowadzenie tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i pozwoleniu na kontynuowanie robót. W treści tej decyzji, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), nałożony został obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentacji technicznej w celu uzyskania pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych dalszych decyzji, ani w sprawie pozwolenia na kontynuowanie robót, ani rozbiórki wykonanych już przy przedmiotowym obiekcie robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wykluczył zastosowanie, jako podstawy prawnej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu, art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na posiadanie przez inwestora pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych z dnia [...] r. dotyczącego tego obiektu. Organ wskazał, iż skoro roboty budowlane przy przedmiotowym budynku gospodarczo – garażowym zostały wstrzymane decyzją wydaną na podstawie art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r., to analogiczne zastosowanie w obowiązującym stanie prawnym ma art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., dotyczący wstrzymania robót budowlanych oraz art. 51 tej ustawy, dotyczący doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie, w związku z żądaniem rozbiórki wykonanej części obiektu, zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ doszedł do wniosku, iż skoro wykonane roboty budowlane nie są samowolą budowlaną, a ich zakres nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla użytkowników nieruchomości o nr ewid. [...], jak również nieruchomości sąsiednich, to brak jest przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu zgodnie z żądaniem J. P. Zdaniem organu, przesłanki do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej części obiektu nie stanowi również naruszenie stanu posiadania nieruchomości o nr ewid. [...] poprzez usytuowanie części przedmiotowego budynku na działce stanowiącej własność J. P., gdyż sprawa naruszenia stanu posiadania działki wykracza poza zakres postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego i może być rozstrzygana w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Decyzją z dnia [...] r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił nakazania K. G. rozbiórki wykonanej części budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w B. P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było nieoznaczenie w jej sentencji adresata decyzji, uznając jednocześnie, iż uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Stąd organ, ustaliwszy, iż inwestorem i jedynym właścicielem nieruchomości położonej na działce nr ewid.[...] w B. P. jest K. G., usunął zaistniałą wadliwość decyzji organu I instancji poprzez oznaczenie jako adresata decyzji K. G. i działając w oparciu o art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a., orzekł co do istoty sprawy. W dalszej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Ponadto wskazał, iż kwestia zawilgocenia i zagrzybienia ściany podłużnej i innych elementów obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] może być wyjaśniona wyłącznie w odrębnym postępowaniu dotyczącym tego obiektu. Na powyższą decyzję skargę złożył J. P., formułując następujące zarzuty pod adresem organu II instancji: 1) naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zagrożenie, jakie powoduje obiekt budowlany dla mienia skarżącego w postaci zawilgocenia i zagrzybienia jego budynku mieszkalnego nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; 2) naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wybudowanie budynku gospodarczo – garażowego w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na kontynuowanie robót oraz posiadanej dokumentacji technicznej, co było podstawą wstrzymania robót budowlanych, oraz niewykonywanie żadnych robót budowlanych od 1993 r. nie stanowi podstawy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; 3) naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz w związku z par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez przyjęcie, że usytuowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, przylegającego bezpośrednio do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce w sposób powodujący odprowadzanie wód opadowych na teren działki sąsiedniej – ścianę budynku mieszkalnego nie stanowi wykonywania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; 4) naruszenia art. 67 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie; 5) naruszenia par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie; 6) naruszenia art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który uzasadniałby ustalenie przesłanek nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego; 7) naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów w związku z przyjęciem, że stwierdzone naruszenia wskazanych w skardze przepisów w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadniają nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz nakazanie K. G. rozbiórki wykonanej części budynku gospodarczo – garażowego, zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w B. P; 2) ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt I. – o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm. W uzasadnieniu podniesionych w skardze zarzutów skarżący, powołując się na treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, wskazał, iż przedmiotowy budynek gospodarczo – garażowy bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego na działce skarżącego. Takie usytuowanie budynku i stan jego wykończenia (w części posiada tylko fundamenty, w pozostałej części zalany jest strop) powodują zagrożenie dla mienia skarżącego w postaci zawilgocenia ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego oraz występowania pleśni i zagrzybienia na ścianie wewnętrznej, przy czym usytuowanie budynku gospodarczo – garażowego powoduje brak możliwości osuszenia ściany budynku mieszkalnego należącego do skarżącego. Skarżący wskazał ponadto, iż wartość, jaką przedstawia budynek mieszkalny skarżącego, biorąc pod uwagę wartość ekonomiczną i funkcje, jakie spełnia, jest nieporównywalnie wyższa niż wartość niewykończonego budynku gospodarczo – garażowego, co uzasadnia, wobec długoletniej bezczynności właściciela działki nr [...] oraz organów administracji architektoniczno – budowlanej w związku ze spełnieniem przesłanek określonych w powołanych w skardze przepisach, nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Powołując się na treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, iż jedynie w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ posiada uprawnienie do wydania decyzji w przedmiocie nakazania wykonania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu, okoliczność, że część przedmiotowego budynku wykonana została w warunkach odstępstwa od pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych nie powoduje, by można było uznać, że istnieje niedające się usunąć naruszenie prawa, skutkujące nakazem rozbiórki. Przeciwnie, zdaniem organu, w pierwszej kolejności wdrożyć należy procedurę naprawczą, mającą na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w toku prowadzonego przezeń postępowania nie ujawniono występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska, które musi być ewidentne. Skoro zatem stan faktyczny i prawny nie pozwala na nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu, w ocenie organu zasadne było orzeczenie o odmowie nakazania rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w skardze, organ wskazał, iż z planu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] r. wynika, iż sporny budynek gospodarczo – garażowy został zaprojektowany przy granicy działki, przy której od strony działki sąsiedniej istniał już obiekt budowlany. Zdaniem organu, powoduje to, iż brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z kolei powoływanie się przez skarżącego na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie odnoszą się, w ocenie organu, do omawianego przypadku, gdyż budowa została rozpoczęta przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 67 Prawa budowlanego, organ wskazał, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była dopuszczalność nakazania K. G. rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w B. P. Podzielając ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, na wstępie wskazać należy, iż rozbiórka przedmiotowego obiektu nie mogła być orzeczona na podstawie art. 48 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym). Wniosek powyższy wypływa z analizy powołanego przepisu, dokonanej w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Przesłanką orzeczenia rozbiórki budynku na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem wykonywanie lub wykonanie budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż inwestorka – K. G. uzyskała w dniu [...] r. pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych przedmiotowego budynku, powyższy przepis nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Zatem, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie rozważyły dopuszczalność rozbiórki realizowanego przez K. G. na działce nr [...] budynku gospodarczo – garażowego w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ubocznie wskazać należy, iż skoro roboty budowlane związane z przedmiotowym obiektem budowlanym zostały wstrzymane decyzją z dnia [...] r. z uwagi na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i pozwoleniu na kontynuowanie robót i inwestorka nie kontynuowała ich w późniejszym okresie, organy zasadnie zastosowały art. 51 Prawa budowlanego, przyjmując, iż art. 36 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), jest odpowiednikiem art. 50 ust. 1 pkt 4 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Skoro, jak wyżej wskazano, roboty te nie były kontynuowane po ich wstrzymaniu decyzją z dnia [...] r., należy traktować je jako roboty wykonane i stosować do nich dyspozycję art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania dwumiesięczny termin od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wprawdzie w kolejnych punktach ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego przewidziane są również tzw. czynności naprawcze w stosunku do obiektu budowlanego, który narusza prawo w sposób inny niż określony w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, jednakże z uwagi na to, iż żądanie J. P., które stanowiło dla organów przesłankę do wszczęcia niniejszego postępowania, obejmowało nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, a zatem nakaz dokonania czynności najdalej idącej w skutkach, organy zasadnie rozważyły jedynie dopuszczalność orzeczenia takiego nakazu, nie analizując przedmiotowej sprawy pod kątem art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Sąd podziela ustalenia organów obu instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W oparciu o powołany przepis rozbiórkę orzec można bowiem tylko wówczas, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa (Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 538 – 539). Zatem przed orzeczeniem nakazu rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, należy jednoznacznie stwierdzić, iż nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 Prawa budowlanego. Dopiero wyeliminowanie dopuszczalności zastosowania powołanych przepisów w stosunku do budynku wzniesionego na działce nr [...] uczyniłoby możliwym orzeczenie nakazu rozbiórki tego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Okoliczność, że część przedmiotowego budynku wykonana została w warunkach odstępstwa od pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych nie jest równoznaczna z istnieniem niedającego się usunąć naruszenia prawa, skutkującego nakazem rozbiórki. Przeciwnie, powyższe nie wyklucza wdrożenia w przyszłości procedury naprawczej, mającej na celu doprowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotowym obiektem, do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, w stosunku do przedmiotowego obiektu nie może mieć zastosowania również art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, którego dyspozycja odnosi się jedynie do nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych nie nadających się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Zdaniem Sądu, przesłanki do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej części obiektu nie stanowi w szczególności naruszenie stanu posiadania nieruchomości o nr [...] poprzez usytuowanie części przedmiotowego budynku na działce stanowiącej własność J. P. Problem naruszenia stanu posiadania działki wykracza bowiem poza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego i może być rozstrzygany w postępowaniu cywilnym przed sadem powszechnym. Podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu nie stanowi również usytuowanie go przy granicy z działką nr [...]. Bezspornym jest bowiem, iż przedmiotowy budynek gospodarczo – garażowy został zaprojektowany przy granicy działki, przy której od strony działki sąsiedniej nr [...] istniał już obiekt budowlany (plan zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] r.). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu par. 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Z kolei powoływanie się przez skarżącego na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie odnoszą się, również w ocenie Sądu, do omawianego przypadku, gdyż, jak zostało jednoznacznie ustalone, budowa budynku gospodarczo – garażowego została rozpoczęta przed dniem wejścia w życie cytowanego rozporządzenia. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, iż podnoszona przez skarżącego kwestia zawilgocenia i zagrzybienia ściany i innych elementów obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] może być wyjaśniona wyłącznie w odrębnym postępowaniu dotyczącym tego obiektu. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, iż wartość, jaką przedstawia budynek mieszkalny skarżącego, biorąc pod uwagę wartość ekonomiczną i funkcje, jakie spełnia, jest nieporównywalnie wyższa niż wartość niewykończonego budynku gospodarczo – garażowego. Organy, orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, biorą bowiem pod uwagę wyłącznie te przesłanki nakazania rozbiórki, które zostały określone w przepisach z zakresu prawa budowlanego. Z całą pewnością do takich przesłanek nie należy dysproporcja wartości obiektu będącego przedmiotem żądania rozbiórki oraz obiektu usytuowanego na sąsiedniej działce. Sąd nie ma również żadnych zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji. Nieoznaczenie w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej adresata tej decyzji stanowi wadliwość nie będącą w istocie rażącym naruszeniem prawa. Stąd organ prawidłowo usunął zaistniałą wadliwość decyzji organu I instancji poprzez oznaczenie jako adresata decyzji K. G., będącej jedyną inwestorką przedmiotowej budowy budynku gospodarczo – garażowego i zarazem jedyną właścicielką działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).