II SA/Lu 378/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonych obowiązków I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 zł(trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia 4 lutego 2009 r., stwierdzającą wykonanie przez H. R. obowiązku, nałożonego na decyzją z dnia 17 grudnia 2008 r., polegającego na wykonaniu w terminie do dnia 31 stycznia 2009 r. uszczelnienia tulei na przejściu instalacji gazowej przez strop w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym przy ul. M. w C. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż na skutek skargi współwłaścicielki budynku mieszkalnego przy ul. M. w C. L. R. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych przy instalacji gazowej w powyższym budynku. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2008 r. stwierdzono, że w budynku tym H. R. wykonał instalację gazową oraz dokonał przebudowy istniejącej instalacji grzewczej. Ustalono również, iż budynek posiada dwie instalacje gazowe, z których jedna nie jest użytkowana od 2003 r. z powodu rozwiązania umowy na dostawę gazu przez H. R. W związku z wątpliwościami co do prawidłowości wykonanych robót PINB postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót. W oparciu o dostarczoną przez zobowiązanego opinię techniczną stanu instalacji grzewczych w budynku, decyzją z dnia 17 grudnia 2008 r. nałożono na H. R. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2009 r. uszczelnienia tulei na przejściu instalacji gazowej przez strop budynku. Na podstawie ustaleń dokonanych w toku oględzin z dnia 30 stycznia 2009 r. organ pierwszej instancji opisaną wyżej decyzją z dnia 4 lutego 2009 r., stwierdził – na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – wykonanie nałożonego obowiązku. Organ drugiej instancji wskazał, iż wbrew zarzutom odwołującej się L. R., brak było podstaw do wydania w tej sprawie – na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – nakazu rozbiórki wykonanej instalacji grzewczej. Organ wyjaśnił, że wykonanie instalacji gazowej oraz przebudowa instalacji grzewczej w świetle art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego nie jest budową. Wyjaśnił również, że przebudowa instalacji grzewczej nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż taki obowiązek dotyczy przebudowy określonej w art. 29 ust. 2 pkt 11, która dotyczy sieci gazowych i pkt 12 Prawa budowlanego, odnoszący się do dróg, torów i urządzeń kolejowych. Zdaniem organu odwoławczego instalacja gazowa oraz instalacja grzewcza stanowią w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego urządzenie budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ podniósł, iż wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 powołanej ustawy. Realizacja robót budowlanych innych niż budowa, w warunkach samowoli budowlanej podlega regulacjom art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tejże ustawy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła L. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów prawa budowlanego zamiast orzec o rozbiórce instalacji gazowej wykonanej przez H. R. nałożył na niego – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – obowiązek wykonania określonych czynności. Organ ten stwierdził również błędnie, że instalacja ta została wykonana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 2003 r. Wskazane wyżej okoliczności skarżąca podniosła w swoim odwołaniu, lecz organ drugiej instancji nie odniósł się do nich wyczerpująco. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a także prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przepis art. 29 wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 - 51 ustawy. Przepis art. 48 dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 49b dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, natomiast przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 dotyczy wykonywania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b ustawy. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż H. R. wykonał instalację gazową oraz dokonał przebudowy istniejącej instalacji grzewczej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym przy ul. M. w C. Instalacje gazowe i grzewcze w budynkach mieszkalnych nie są obiektami budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy, lecz urządzeniami budowlanymi (por. art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 9 ustawy). Ich wykonywanie lub przebudowa nie zostały zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ustawy). Zrealizowanie powyższych robót bez pozwolenia na budowę nie mogło zatem w żadnym razie skutkować wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ani art. 49b ust. 1 ustawy, gdyż oba wymienione przepisy dotyczą obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Prawidłowe było zatem stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż podstawę prawną dla podejmowania działań przez te organy w rozpoznawanej sprawie winny stanowić przepisy art. 50 i 51 ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W myśl zaś art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W przypadku zatem, gdy roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego, o której mowa w art. 48 i 49b ustawy zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1), nie ma podstaw do wstrzymywania robót na podstawie art. 50 ust. 1, organ powinien natomiast wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy, w zależności od tego, czy stwierdzi możliwość doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, czy nie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, w związku z wątpliwościami co do prawidłowości wykonania robót budowlanych, postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. nałożył na H. R., jako inwestora, obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót. Inwestor w dniu 11 grudnia 2008 r. wykonał powyższy obowiązek, dostarczając opinię techniczną stanu instalacji grzewczych we wskazanym wyżej budynku, z której wynikało, że instalacja gazowa oraz instalacja grzewcza są sprawne i nadają się do eksploatacji, o ile zostanie uszczelniona tuleja na przejściu instalacji gazowej przez strop budynku. W tej sytuacji zasadnie decyzją z dnia 17 grudnia 2008 r. na inwestora nałożony został – w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 stycznia 2009 r. uszczelnienia tulei na przejściu instalacji gazowej przez strop budynku. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 ustawy). Z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, iż obowiązek ten został przez zobowiązanego wykonany. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że skarżąca odmówiła podpisania protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2009 r., w toku których potwierdzono wykonanie obowiązku, lecz w postępowania administracyjnym ani w postępowaniu sądowym nie kwestionowała ona faktu zrealizowania przez skarżącego obowiązku nałożonego decyzją z dnia 17 grudnia 2008 r. Wbrew twierdzeniom L. R., w tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był – w myśl art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. ust. 7 – wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Podkreślenia wymaga, że po stwierdzeniu wykonania obowiązku, nałożonego decyzją ostateczną, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji innej, niż określona w art. 51 ust. 3 ustawy. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Zgodnie z art. 52 ustawy organ nadzoru budowlanego decyzja nakazująca wykonanie czynności na podstawie art. 51 ustawy skierowana być może do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, które to podmioty zobowiązane są na swój koszt dokonać nakazanych czynności. Inwestor nie musi być właścicielem obiektu budowlanego, w którym wykonał określone roboty budowlane. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ustawy dotyczą jedynie zgodności robót budowlanych z przepisami ustawy oraz warunkami techniczno – budowlanymi, nie odnoszą się natomiast do kwestii własności obiektu, w którym określone roboty budowlane zostały wykonane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepis art. 51 ust. 3 ustawy nie uzależniają wydania decyzji od uzyskania zgody współwłaściciela nieruchomości na wykonanie robót budowlanych. w postępowaniu prowadzonym na podstawie powołanych przepisów nie jest wymagane przedstawienie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponownie należy podkreślić, iż organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności w tej sprawie. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skarżącej organ odwoławczy ustosunkował się do jej zarzutów co do obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki wspomnianej instalacji gazowej oraz odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych w rozpoznawanej sprawie. Ponadto z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, by organ ten stwierdził, że przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 2003 r. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).