II SA/Lu 378/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi K. L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. Ch. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych należnego podatku od towarów i usług. Działający z upoważnienia Burmistrza K. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał K. G. zasiłek celowy w wysokości 50 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie posiada własnego źródła dochodu. Jako osoba bezrobotna i bezdomna regularnie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej od 2004 r. W ocenie organu uzasadnia to przyznanie pomocy na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Odnośnie zaś kwoty przyznanego świadczenia organ wskazał, że w 2012 r. na realizację świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności planowana jest kwota 670.550,00 zł. Z kwoty tej planowane jest objęcie średnio miesięcznie 1130 osób, co daje kwotę 49,45 zł na osobę. Brak było zatem możliwości przyznania pomocy w większym rozmiarze. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. G., który wyraził swoje niezadowolenie z wysokości otrzymanego świadczenia. W odwołaniu tym podniósł, że zaskarżona decyzja narusza ustawę o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz sprzeczna jest z zasadami współżycia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu tego odwołania - decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało przepisy prawa określające zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, zaznaczając przy tym, że wyznacznikiem przyznania i ustalenia rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, iż organ nie jest w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów i zmuszony jest - tak jak w niniejszej sprawie - do zabezpieczenia potrzeb jedynie w ograniczonej wysokości. Jak wskazało Kolegium środki finansowe na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej pozwalają jedynie na przyznanie świadczenia w wysokości ok. 50 zł. Ponadto Kolegium podniosło, iż strona systematycznie otrzymuje pomoc społeczną na zgłaszane potrzeby już od 2004 r. Również aktualnie pobiera zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł przyznany na okres od 1 stycznia 2012 r. do 30 marca 2012 r. Dodatkowo w styczniu 2012 r. otrzymała zasiłek celowy w wysokości 30,74 zł z przeznaczeniem na zakup lekarstw. Na powyższą decyzję K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, którą zakwestionował rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Jego zdaniem przyznana pomoc jest zaniżona przez organy, co narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia w wysokości minimum 200 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Tytułem wstępu - wobec zawartego w skardze żądania przyznania przez Sąd zasiłku celowego w wyższej kwocie - wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy - nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony – odmiennie od sądu cywilnego – do rozpoznania sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, słuszności lub sprawiedliwości społecznej w sytuacjach nawet tego wymagających. Zasady te wyłączone bowiem są z zakresu sądownictwa administracyjnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonych kryteriów, Sąd stwierdza, że odpowiada ona prawu. Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja przyznająca skarżącemu pomoc finansową w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 50 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że K. G. spełnia przesłanki do przyznania tego typu świadczenia. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto ze względu na stan zdrowia został on zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jedyne źródło dochodu strony stanowią świadczenia z pomocy społecznej. W okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. skarżący miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Stosownie do regulacji art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w ramach programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewniania pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Zawarte w tym przepisie wyrażenie "może" jednoznacznie wskazuje, że pomoc w zakresie dożywiania jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, powoduje iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Kontrola decyzji uznaniowej polega na ustaleniu, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej. Omawiane uznanie administracyjne organu odnosi się zarówno do zakresu przyznania świadczenia, jak też ma zastosowanie w części odnoszącej się do jego wysokości. Należy przy tym pamiętać, co również istotne, iż wyznacznikami ustalenia tej wysokości są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy wziąć pod uwagę w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej podkreśla się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Obowiązek poczynienia powyższych ustaleń wynika z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2003r., sygn. I SA 3205/02). W niniejszej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., uwzględniając powyższe zasady, mając w szczególności na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego, oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 50 złotych na żywność, co jakkolwiek nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego, ale co - zdaniem Sądu - mieści się w granicach uznania administracyjnego. Tym samym ocena ta wyklucza możliwość zarzucenia organowi przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Zważyć należy, iż zaskarżona decyzja szczegółowo podaje przesłanki, jakimi kierował się organ przyznając zasiłek celowy w wysokości 50 zł. W szczególności podane przez organ dane dotyczące wysokości środków pieniężnych jakimi dysponuje MOPS w K. w 2012 r. i wskazujące liczbę osób objętych pomocą jednoznacznie świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w tej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ bowiem wykazał, że po podzieleniu kwoty zaplanowanych środków na realizacją świadczeń pieniężnych z przeznaczeniem na zakup żywności przez 12 miesięcy oraz liczbę osób wymagających wsparcia, na jedną osobę przypadnie świadczenie właśnie w wysokości ok. 50 zł. Tym samym wysokość udzielonego skarżącemu zasiłku nie jest niższa od świadczeń tego rodzaju udzielonych w tym samym okresie innym osobom ubiegającym się o pomoc. W tych okolicznościach nie kwestionując, iż skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej uzasadniającej konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w zakresie dożywiania, nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja przyznająca pomoc w określonym zakresie i wysokości narusza prawo. W kontekście wysokości udzielonego stronie wsparcia warto również wskazać, że pomoc społeczna ma jedynie charakter posiłkowy, nie jest żadnym zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Pomoc ta ma zmierzać do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Skarżący, będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej, nie może z kolei oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jego utrzymania. Świadczenie w postaci zasiłku celowego służy zaspokojeniu konkretnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Warto również podnieść, iż skarżący odmówił przyjęcia pomocy w formie gorącego posiłku w Dziennym Domu Pomocy Społecznej oraz wydania żywności z Banku Żywności, które to formy pomocy z całą pewnością w większym zakresie zaspakajałyby potrzeby skarżącego w zakresie wyżywienia, niż przyznany zasiłek celowy. Takie stanowisko skarżącego nie może jednak przemawiać za przyznaniem zasiłku celowego w większej wysokości. Oceniając działanie organów należy mieć na uwadze również to, że skarżący nie jest pozostawiony bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wręcz przeciwnie, skarżący jest pod stałą opieką Ośrodka i korzysta z jego świadczeń, otrzymując już od 2004 r. systematycznie potrzebne mu wsparcie materialne i pomoc. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).