II SA/Lu 379/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 lutego 2019 r., znak: SKO.41/410/SD/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz R. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 31 lipca 2015 r. Wójt Gminy Lubartów określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R., gm. L., poprzez podniesienie docelowej rzędnej składowiska – etap I, zadanie 2". Odwołania od tej decyzji wniosła grupa właścicieli nieruchomości położonych we wsiach W. R. i W. R.-K., w tym m.in. A. K. i R. W.. Decyzją z 28 października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie umorzyło postępowanie odwoławcze, wywodząc, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie mają statusu stron w tym postępowaniu. Pięć spośród osób, które wniosły odwołania, w tym A. K. i R. W. wniosło skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium. Skargi zostały oddalone wyrokami z 19 kwietnia 2016 r. (w przypadku A. W. – sprawa o sygn. akt II SA/Lu 966/15, w przypadku R. W. – II SA/Lu 968/15). A. K. oraz R. W. wnieśli skargi kasacyjne od ww. wyroków. Skargi kasacyjne A. K. i R. W. zostały uwzględnione – wyrokami z 28 września 2018 r. (II OSK 2410/16 i II OSK 2411/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone wyroki Sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 października 2015 r. w odniesieniu do obojga skarżących. W ocenie NSA zarówno Sąd I instancji, jak i Kolegium naruszyły m.in. art. 28 k.p.a. dokonując jego błędnego zastosowania w sprawie. NSA podkreślił, że stroną postępowania tego rodzaju jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym należy przez to rozumieć każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Po ponownym rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A. K. i R. W., decyzją z 8 lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż ich nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, w związku z tym nie są stronami postępowania i nie mogą wnieść skutecznie odwołań. Kolegium wywiodło, że obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko został ustalony w relacji do wysokości jego najwyższego emitora. Organ odwoławczy ustalił, że poziom składowiska będzie wynosił w maksymalnej wysokości 16 m. Z prostego wyliczenia matematycznego wynika, że maksymalny zasięg planowanego przedsięwzięcia ustalony jako iloczyn 50-ciokrotności wysokości najwyższego emitora wynosi 800 m. Z dostępnych danych ewidencyjnych wynika, że nieruchomość R. W. zlokalizowana jest w odległości blisko 1700 m, zaś A. K. w odległości 3360 m od najdalej wysuniętej działki nr [...], na której miał zostać zlokalizowany front przedsięwzięcia (na której będzie istniało czoło składowiska). Nieruchomości skarżących znajdują się zatem w znacznej odległości od granicy obszaru maksymalnego zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Dodał, że całe przedsięwzięcie jest objęte strefą ochronną, która dodatkowo eliminować ma wszystkie, nawet potencjalne negatywne oddziaływania. Nie można zatem uznać, że przy zaistnieniu nawet najbardziej niesprzyjających warunków działki skarżących zostaną objęte oddziaływaniem pochodzącym z przedmiotowego przedsięwzięcia. Podnoszone przez skarżących argumenty mają przy tym charakter przypuszczeń, niepopartych żadną merytoryczną analizą czy dowodami. Kolegium wskazało również, że fakt lokalizacji inwestycji w okolicach miejscowość zamieszkania skarżących nie rodzi sam w sobie konsekwencji w postaci wystąpienia przesłanek przyznania im statusu stron postępowania. Ustalenia w tym zakresie na podstawie dołączonej dokumentacji, w tym ustaleń raportu oceny oddziaływania na środowisko nie budzą wątpliwości. Z przedstawionych w raporcie obliczeń i analiz wyraźnie wynika, że skala przedsięwzięcia oraz jego funkcjonowania z punktu widzenia terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nie spowoduje naruszenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Lokalizacja planowanej inwestycji nie narusza w żadnym wypadku praw do swobodnego rozporządzania i korzystania z nieruchomości przez skarżących, z uwagi na fakt ich lokalizacji poza obszarem oddziaływania. Trudno zatem byłoby uznać, że skala i charakter przedsięwzięcia jest tak wielki, aby powodował oddziaływania na teren, który pozostaje poza jego zasięgiem. Od powyższej decyzji A. K. i R. W. wnieśli skargi w których zarzucili naruszenie: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. oraz w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, dziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081; dalej jako: u.u.i.ś. lub ustawa środowiskowa) przez błędną wykładnię, co spowodowało błędne uznanie, że nie mają przymiotu strony, a w konsekwencji pozbawienie ich prawa działania w postępowaniu; art. 72 ust. 2 pkt 1 oraz art. 74 ust.1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś., poprzez niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego odnośnie braku oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość będącą własnością skarżących; art. 10 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a przez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym poprzez powoływanie wniosków dowodowych na okoliczność istnienia, zakresu i rodzaju oddziaływania planowanej inwestycji, wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również nie przeprowadzenie dowodów z urzędu; art. 153 p.p.s.a. przez nie uwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2018 r. Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 201/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję ze skargi A. K. przyznając jej zwrot kosztów postępowania (pkt I i III) oraz oddalił skargę R. W. (pkt II). Zdaniem WSA, za stronę postępowania należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych oraz ewentualnie osoby, które dysponują innymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponieważ o statusie danego podmiotu, jako strony postępowania decyduje posiadanie interesu prawnego, oddziaływanie, o którym mowa, należy wiązać ze sferą interesów prawnych danego podmiotu. Nie chodzi zatem o oddziaływanie w aspekcie faktycznym (np. negatywne odczucia estetyczne, wynikające z istnienia w danej okolicy składowiska odpadów), ale o oddziaływanie prawne, w szczególności na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności. Ustalając obszar oddziaływania dla potrzeb weryfikacji, czy inwestycja wpływa na sferę prawną danego podmiotu, należy odwoływać się do kryteriów prawnych, a nie subiektywnych ocen faktycznych. W ocenie Sądu, takimi kryteriami prawnymi, służącymi wyznaczeniu obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, dla celów ustalenia kręgu stron postępowania, będą regulacje prawne określające metodologię badania wpływu (czyli oddziaływania) przedsięwzięcia na poszczególne składniki środowiska. Skoro natomiast w sprawie głównym problemem jest oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne, to wyznaczając granice obszaru oddziaływania należy kierować się tą metodologią, która zawarta jest w aktach prawnych regulujących metodologię badania oddziaływania przedsięwzięcia na ten element składowy środowiska. W grę wchodzą przede wszystkim rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031, ze zm.) W ocenie Sądu, wyznaczając granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia, na potrzeby ustalenia kręgu stron postępowania, Kolegium przyjęło prawidłową metodologię, według której obszar ten wyznacza iloczyn wysokości najwyższego emitora oraz liczby 50. Jest to metodologia stosowana w ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, zgodnie z powołanymi wyżej aktami wykonawczymi. Kolegium przyjęło wysokość najwyższego emitora – 16 m, co dało obszar oddziaływania 800 m. Jeżeli jednak Kolegium przyjęło takie kryterium wyznaczenia obszaru oddziaływania dla ustalenia kręgu stron postępowania, to musiało je stosować konsekwentnie. W związku z tym należało wziąć pod uwagę, że jedna z nieruchomości będących własnością skarżącej A. K. mieści się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania. W związku z tym, przy konsekwentnym stosowaniu przyjętego przez organ kryterium, należało uznać skarżącą za stronę postępowania. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że jest to działka rolna. Skarżąca ma bowiem prawo do niezakłóconego korzystania również z tej nieruchomości. Skarżąca ma zatem interes prawny w postępowaniu, powinna zostać uznana za stronę postępowania, zatem Kolegium popełniło błąd pozbawiając skarżącą statusu strony, czym naruszyło art. 28 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w odniesieniu do skarżącego R. W., zdaniem Sądu, ocena Kolegium jest prawidłowa. Z twierdzeń skarżącego (niezakwestionowanych przez organ) wynika, że będąca jego własnością zabudowana działka nr [...] leży w odległości ok. 1500 m od planowanej inwestycji, a zatem poza zakresem obszaru prawidłowo przyjętego przez Kolegium. Skoro skarżący nie był strona postępowania, Kolegium zasadnie umorzyło postępowanie odwoławcze w odniesieniu do jego osoby. Z tych względów jego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną w części obejmującej oddalenie jego skargi wniósł R. W.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 2068/21 uchylił wyrok WSA w Lublinie z 27 czerwca 2019 r. w zaskarżonej części, tj. punktu II. wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez brak zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania Sądu I instancji objętych wydanym w tej sprawie kasatoryjnym wyrokiem NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16, który wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej zobowiązany będzie ocenić faktyczne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego, nie zaś oddziaływanie wynikające wyłącznie z przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych. Nadto podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie R. W. z uwagi na brak statusu strony w postępowaniu administracyjnym miał ograniczone możliwości kwestionowania ustaleń organu w zakresie m.in. treści raportu dotyczącej oddziaływań odorowych na należące do niego nieruchomości. W konsekwencji NSA uznał, iż skoro w tej sprawie Sąd I instancji nie zastosował się do wiążących go wskazań, to zaskarżony wyrok jest wadliwy. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek wykonać wskazania oraz ocenę prawną wynikające z wyroku NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na fakt, iż sprawa jest rozpatrywana po raz kolejny należy wskazać, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA. Biorąc zatem pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 kwietnia 2023 r., III OSK 2068/21, wskazujące, że sprawę należy rozstrzygnąć zgodnie z wydanym w sprawie wcześniejszym wyrokiem NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16, za błędne należało uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie dotyczące braku interesu prawnego skarżącego R. W. uprawniającego go do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R., gm. L., poprzez podniesienie docelowej rzędnej składowiska – etap I, zadanie 2". Jak wyżej szczegółowo opisano sporny w sprawie jest status skarżącego jako strony niniejszego postępowania. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie tego przepisu może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. i stanowi je m.in. ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony, opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98; wyroki NSA: z 11 września 1997 r., II SA/Gd 538/96; z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08). Ewentualna pozytywna weryfikacja interesu prawnego powinna skutkować przyjęciem statusu strony i uwzględnieniem go w toku postępowania. Natomiast w razie stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Bezspornym przy tym jest, że w stanie prawnym miarodajnym dla rozpatrywanej sprawy pojęcie strony nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie środowiskowej, zatem rozstrzygając problem tego, komu przysługuje status strony w konkretnym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy opierać się na treści ogólnej regulacji art. 28 k.p.a. Przepis ten przyznaje status strony postępowania każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdemu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kierując się natomiast wiążącą w sprawie wykładnią, zawartą w wyroku NSA z 28 września 2018 r. II OSK 2411/16, za stronę postępowania należy uznać właścicieli, użytkowników wieczystych oraz ewentualnie osoby, które dysponują innymi prawami rzeczowymi do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Co przy tym najważniejsze NSA w przywołanym wyroku jednoznacznie wskazał, że z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Okoliczność, że projektowane przedsięwzięcie spełniając, pod względem emisji dźwięku, czy zanieczyszczeń powietrza, obowiązujące standardy, co może warunkować wydanie decyzji pozytywnej, nie stanowi przesłanki do zawężania katalogu stron postępowania. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W tym kontekście, błędna jest ocena organ odwoławczego oparta na przekonaniu, że status strony warunkuje wyłącznie takie oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego które przekracza przeciętną miarę. Taka wykładnia pojęcia determinującego pojęcie strony w postępowaniu środowiskowym ma charakter zawężający, nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa ani specyfice tego postępowania, związanego z realizacją inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rolą organu było zatem ustalenie i dokonanie oceny, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącego, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych. W ramach tego oddziaływania nie można skupiać się wyłącznie na badaniu dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, emisji hałasu, zagrożeń dla środowiska gruntowo - wodnego, czy zmiany ukształtowania powierzchni ziemi, pomijając choćby kwestię odoru wywoływanego funkcjonowaniem planowanego składowiska. Nieprawidłowe jest bowiem ograniczenie kręgu podmiotowego postępowania środowiskowego w oparciu o podział oddziaływania składowiska odpadów na "normalne" i "ponadnormatywne". Nie sposób nie zauważyć, że oddziaływanie to może różnić się na przestrzeni dni, w zależności od pogody, czy siły wiatru, a co pominął zupełnie organ. O przymiocie strony postępowania środowiskowego nie decyduje zaś ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, lecz faktyczne, będące wynikiem jej działalności. Organ odwoławczy nie ocenił natomiast faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącego, skupiając się wyłącznie na badaniu dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, emisji hałasu, zagrożeń dla środowiska gruntowo-wodnego oraz zmiany ukształtowania terenu, pomijając choćby kwestię odoru, namnażania owadów nad składowiskiem i ich rozprzestrzeniania się po okolicy, żerowania ptactwa i gryzoni na składowisku odpadów wraz z ich przemieszczaniem się na tereny zabudowane oraz rozwiewania przez wiatr pyłów i lekkich odpadów (folii), co konsekwentnie podnosił skarżący. Wskazane uchybienie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto wobec zasadności skargi Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) o czym orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej zobowiązany będzie ocenić faktyczne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę (działki) skarżącego, nie zaś oddziaływanie wynikające wyłącznie z przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnie sprawę. Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.