II SA/Lu 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] r., znak: [...], w części obejmującej punkt 1. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wojewody L. z [...] r., w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] r. Marszałek Województwa L. uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne wypłacone skarżącej w kwocie [...]zł, za okres od 1 1 listopada 2011 r. do 30 września 2012 r. (zasiłki rodzinne na troje dzieci, wraz z dodatkami). Ponadto organ zażądał od skarżącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, wraz z odsetkami. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, jednak decyzją z [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wniesiona przez M. D. skarga na decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu [...]). Z kolei skarga kasacyjna od tego wyroku, wniesiona przez skarżącą, została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK [...]). W dniu 24 października 2019 r. Wojewoda L. wystawił upomnienie, wzywające skarżącą do uregulowania należności ustalonych ww. decyzją. W dniu 12 listopada 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie w całości ww. należności, z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Decyzją z [...] r. Wojewoda L. odmówił umorzenia skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ustalonych decyzją z [...] r. oraz umorzył w całości odsetki ustawowe za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń ustalonych ww. decyzją. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył ustalenia faktyczne, z których wynika, że skarżąca razem z mężem oraz trójką dzieci w wieku szkolnym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu rodziny jest dochód uzyskiwany przez skarżącą oraz jej męża z tytułu umowy o pracę oraz świadczenia wychowawczego. Z oświadczenia strony wynika, że dzieci mają wady wzroku, noszą okulary i są pod stałą opieką lekarza okulisty. Skarżąca ma problemy z kręgosłupem i jest pod stałą opieką neurologa. Strona ponosi koszty na opłaty, bieżące wydatki, kształcenie dzieci, zakup lekarstw oraz spłatę zobowiązań kredytowych zaciągniętych na poprawienie warunków materialno-bytowych rodziny. Po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, mając na uwadze w szczególności wielodzietność, jak również chorobę strony oraz dzieci, Wojewoda uznał, że sytuacja rodziny skarżącej wypełnia przesłanki z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 , ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), aby umorzyć w całości odsetki ustawowe za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, to jest kwotę [...]zł. Zważając jednak na okoliczność, że rodzina posiada stałe źródło dochodu z tytułu umowy o pracę obojga małżonków oraz uprawnienie do otrzymywania świadczenia wychowawczego na terenie Polski, organ stanął na stanowisku, że skarżąca powinna zwrócić kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Od decyzji Wojewody skarżąca wniosła odwołanie, zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 i podnosząc, że należności uległy przedawnieniu. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji w zakresie przesłanek z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Kolegium uznało za niezasadny podniesiony w odwołaniu zarzut przedawnienia należności, wskazując na art. 30 ust. 4 pkt 3 u.ś.r., z którego wynika, że bieg przedawnienia przerywa zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony, przy czym po przerwaniu biegu terminu biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony. W ocenie Kolegium upomnienie z 24 października 2019 r. było czynnością egzekucyjną przerywającą bieg przedawnienia należności ustalonych decyzją z [...] r. Na decyzję Kolegium M. D. wniosła skargę do sądu administracyjnego, kwestionując rozstrzygnięcia organów w części dotyczącej odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, iż świadczenia są nienależnie pobrane i konieczne do zwrotu, podczas gdy roszczenia te przedawniły się. W uzasadnieniu skarżąca podniosła dodatkowo, że wydanie jednej decyzji, mocą której organ stwierdza, że dane świadczenia są nienależnie pobrane i jednocześnie zobowiązuje stronę do zwrotu kwoty tych świadczenie nie jest możliwe i stanowi naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanki uchylenia decyzji mogą zatem wynikać z okoliczności nie podniesionych w skardze i taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że przedmiot skargi został zawężony w stosunku do zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji. Już w odwołaniu skarżąca zaskarżyła decyzję Wojewody z [...] r. tylko w części, w jakiej organ odmówił umorzenia skarżącej nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (pkt 1). Z oczywistych względów skarżąca nie kwestionowała punktu 2 decyzji, mocą którego organ umorzył w całości odsetki za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń. Treść skargi wskazuje jednoznacznie, że zakresem zaskarżenia skarżąca objęła wyłącznie ten element rozstrzygnięcia organów, który jest dla niej niekorzystny, tj. odmowę umorzenia należności (głównej). Zakres zaskarżenia wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że drugi element rozstrzygnięcia jest dla skarżącej korzystny. Z tego względu Sąd orzekał jedynie w zakresie rozstrzygnięcia organów odmawiającego umorzenia należności. W części dotyczącej punktu 2, wobec braku zaskarżenia odwołaniem, decyzja Wojewody stała się ostateczna. Przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r., organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Orzekanie o umorzeniu jest możliwe jedynie w odniesieniu do należności istniejącej. Jeżeli należność nie istnieje, nie ma podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie wniosku o umorzenie. Istotą umorzenia jest udzielenie ulgi w spłacie należności. Jeżeli należność w sensie prawnym nie istnieje i/lub nie może być przymusowo dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym, nie stanowi żadnego obciążenia dla strony, nie ma podstaw do stosowania ulgi w postaci umorzenia. W tym kontekście kwestią kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy doszło do przedawnienia należności, do których odnosił się wniosek skarżącej o umorzenie. W odniesieniu do nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził dwa terminy materialnoprawne. Pierwszy odnosi się do kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej i zobowiązującej do zwrotu. Zgodnie z art. 30 ust. 5 u.ś.r., decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Termin ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze, powinien być rozważany przy kontroli decyzji ustalającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych, a nie w kontekście sprawy o ich umorzenie. Po drugie, termin ten nie upłynął w stosunku do skarżącej (nienależne pobranie świadczeń miało miejsce w latach 2011-2012, decyzja ustalająca została wydana w 2016 r.). Istotniejszy jest termin przedawnienia należności, co do których decyzja ustalająca została już wydana. Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.ś.r., należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Ustawodawca wprowadził trzy przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia, po którym termin biegnie na nowo (art. 30 ust. 4 u.ś.r.). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła ani przesłanka odroczenia terminu płatności należności, ani rozłożenia spłaty należności na raty. Problemem jest trzecia z przesłanek – bieg terminu przedawnienia przerywa również zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony. W tym przypadku, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia następującego po dniu zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony (art. 30 ust. 4 pkt 1 u.ś.r.). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie rozważał w ogóle kwestii przedawnienia należności. Z kolei stanowisko Kolegium, które odnosi się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest błędne. Kolegium uznało, że do przerwania biegu terminu przedawnienia doszło na skutek wystawienia upomnienia z 24 października 2019 r., wzywającego skarżącą do zapłaty zaległych należności ustalonych decyzją z 5 grudnia 2016 r. Stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe, gdyż upomnienie nie jest środkiem egzekucyjnym. Po pierwsze, nie mieści się w ustawowej definicji środków egzekucyjnych (art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.). Po drugie, co jeszcze istotniejsze – upomnienie nie jest czynnością podejmowaną w postępowaniu egzekucyjnym, lecz poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego można stosować środki egzekucyjne, wymienione przez ustawodawcę w zamkniętych katalogach zawartych w art. 2 pkt 12 lit. a u.p.e.a. (środki w zakresie należności o charakterze pieniężnym) oraz lit. b (środki w zakresie egzekucji należności o charakterze niepieniężnym). Z akt sprawy wynika, że ostateczna decyzja Kolegium w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i zobowiązania do zwrotu została wydana w dniu 5 grudnia 2016 r. Nie wiadomo, kiedy decyzja została doręczona, gdyż w aktach przesłanych do sądu nie ma dowodu jej doręczenia. Doręczenie tej decyzji wyznacza moment początkowy biegu terminu przedawnienia, bo jest to decyzja ostateczna (choć nieprawomocna, bo służy jeszcze na nią skarga do sądu administracyjnego). Jeżeli, co najbardziej prawdopodobne, decyzja ostateczna Kolegium w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń została doręczona skarżącej w grudniu 2016 r., to termin przedawnienia wynikający z art. 30 ust. 3 u.ś.r. upływał w grudniu 2019 r. Z akt administracyjnych wynika jedynie, że 24 października 2019 r. wystawiono upomnienie, nie wiadomo jednak, kiedy upomnienie doręczono zobowiązanemu (skarżącej). Bieg terminu przedawnienia mógł przerwać dopiero środek egzekucyjny zastosowany w wyniku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które poprzedzane jest prawidłowym doręczeniem upomnienia. Z akt nie wynika, czy taki środek został zastosowany przed grudniem 2019 r. Na marginesie jedynie można zauważyć, że relatywnie późne skierowanie upomnienia do skarżącej było spowodowane trwającym postępowaniem sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli zgodności z prawem decyzji ustalającej i zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Postępowanie to zakończyło się dopiero wspomnianym wyżej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że obowiązujące przepisy nie przewidują ani zawieszenia, ani przerwania biegu terminu przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ustalającą i zobowiązującą do zwrotu świadczeń. Nie chcąc dopuścić do przedawnienia, właściwy organ musi podjąć czynności zmierzające do wyegzekwowania należności jeszcze w trakcie trwania postępowania sądowego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno decyzja Kolegium z [...] r., jak i poprzedzającą ją decyzja Wojewody z [...] r. zostały wydane z naruszeniem art. 30 ust. 3 i ust. 4 pkt 3 u.ś.r., jak również z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Brak ustaleń w kwestii tego, czy doszło do przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń miał kluczowy wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, ustalenia te warunkowały bowiem możliwość merytorycznego rozpoznawania wniosku skarżącej o umorzenie należności. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję Kolegium z [...] oraz decyzję Wojewody z [...] r., przy czym decyzja Wojewody została uchylona wyłącznie w zakresie punktu 1, w którym odmówiono umorzenia należności (głównej). Przyczyny takiego orzeczenia w stosunku do decyzji Wojewody wyjaśniono wyżej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewoda musi ustalić kiedy doręczono decyzję Kolegium z [...] r., czy i kiedy doręczono upomnienie z 24 października 2019 r., czy zastosowano środek egzekucyjny przed upływem terminu przedawnienia (3 lata od daty doręczenia ostatecznej decyzji Kolegium z [...] r.). Ustalenia te powinny znajdować odzwierciedlenie w dokumentach zgormadzonych w aktach sprawy. Stosownie do tych ustaleń Wojewoda będzie musiał albo ponownie rozpoznać merytorycznie wniosek skarżącej o umorzenie należności (jeżeli doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia), albo umorzyć postępowanie w sprawie wniosku skarżącej jako bezprzedmiotowe, jeżeli należność nie istnieje i nie może być przymusowo dochodzona z uwagi na jej przedawnienie (jeżeli nie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia). Argumenty podniesione w skardze okazały się zasadne, ale tylko częściowo. Skarżąca zasadnie wskazywała na problem przedawnienia należności, jednak błędna jest jej argumentacja, że przedawnienie powinno prowadzić do umorzenia należności. Z przytoczonego wyżej art. 30 ust. 9 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych opiera się na ocenie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Potencjalne przedawnienie należności (jeżeli zostanie potwierdzone w drodze stosownych ustaleń organu I instancji), uniemożliwia w ogóle merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej o umorzenie należności. Oczywiście nie jest też możliwe w takiej sytuacji prowadzenie postępowania egzekucyjnego – nie ma możliwości przymusowej realizacji należności przedawnionych. Z kolei pojawiające się w uzasadnieniu skargi zarzuty w kwestii łącznego orzekania w jednej decyzji o ustaleniu i o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych są po pierwsze irrelewantne dla sprawy, w której przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie umorzenia należności. Takie argumenty mogły być (i nota bene – były) rozważane w toku sądowej kontroli decyzji ustalającej i zobowiązującej do zwrotu świadczeń (decyzji Kolegium z [...] r.). Po drugie, argumenty te są całkowicie chybione, gdyż nie uwzględniają zmiany stanu prawnego, która w efekcie zdezaktualizowała poglądy wyrażane w starszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wykluczano dopuszczalność orzekania w jednej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wypada zwrócić uwagę, że kwestie te były poruszane w wydanych w sprawie decyzji Kolegium z [...] r. wyrokach sądów administracyjnych obydwu instancji (vide: wyrok WSA w Lublinie z 9 maja 2017 r. i wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, z uwagi na to, że skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie kosztów, Sąd zaś nie może w tym przedmiocie orzekać z urzędu (art. 210 p.p.s.a.). Ponadto, ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.