II SA/Lu 380/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maciej Kierek, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2007 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B.W. sprawy ze skargi M. i T. małż. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Działający z upoważnienia Wojewody Dyrektor Wydziału Infrastruktury decyzją z dnia [...]marca 2007 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. i T.M. od decyzji Starosty z dnia [...]grudnia 2006 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.R-R. i W.R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym i gazowym) na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że inwestor spełnił wszystkie wymagane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymogi dla uzyskania pozwolenia na budowę. Złożył on wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] i [...] stanowiącej własność Gminy (art. 32 ust. 4 ustawy). Opracowany przez uprawnionych projektantów projekt spełnia zarówno wymagania w zakresie złożenia przez projektantów stosownego oświadczenia (art. 20 ust. 2 ustawy), jak również wymagania określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 ust. 1 ustawy). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że budowa budynku w granicy z działką nr [... ]i [...] jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy w szczególności z pkt 9 tej decyzji odnoszącym się do warunków kształtowania zabudowy. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nie jest wymagana zgoda właściciela sąsiedniej działki. Zatwierdzony projekt nie narusza również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Bezzasadne są również zarzuty, iż projektowany budynek spowoduje zacienienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku odwołujących. Jak wynika z opisu technicznego do projektu i rysunków, w budynku odwołujących się nie ma okien od strony południowej, a za ścianą projektowanego budynku znajduje się, od piwnicy po strych, klatka schodowa. W bezpośrednim cieniu piętra i poddasza budynku inwestorów znajdować się będą i to jedynie w godzinach przedpołudniowych tylko drzwi wyjściowe na taras od korytarza na piętrze, usytuowane w odległości ok. 1,70 m od granicy działki. Bezpodstawne są również obawy odnośnie wykonania fundamentów projektowanego budynku w sposób mogący wpłynąć na stabilność konstrukcji ganku skarżących. Projekt zawiera odpowiednie wskazówki w jaki sposób wykonywać fundamenty aby nie doszło do naruszenia konstrukcji budynku sąsiedniego (w tym ganku). Organ II instancji również wyjaśnił, że właściwie zostały ustalone strony postępowania. Fakt natomiast, że właściciele działki nr [...]byli stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, iż powinni być również stroną w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy było innym postępowaniem i toczyło się przed innym organem administracji. Stronom tego postępowania przysługiwały określone środki prawne, które nie zostały wykorzystane w związku z czym decyzja jako ostateczna stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wnieśli M. i T.M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Powtórzyli zarzuty z odwołania odnośnie zacienienia ich budynku przez budynek projektowany i wykonania fundamentów w sposób zagrażający konstrukcji ich ganku (wiatrołapu). W dalszej części skargi wskazują na wadliwość decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy poprzez błędne oznaczenie w decyzji działek uczestników tego postępowania, co również miało w ich ocenie wpływ na błędne ustalenie stron niniejszego postępowania i wyłączenie z niego właścicieli działki nr [...] Do skargi dołączają oświadczenie właścicieli działki nr [...], w którym podnoszą oni, iż nie brali udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co narusza przepisy kpa. Decyzja o warunkach zabudowy poprzez mylne określenie ich działki jako nr [...] zamiast [...] i błędne przytoczenie nazwiska wpłynęła na to, iż Starosta uznał ich za właścicieli działki nie przylegającej bezpośrednio do działki inwestora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, iż sam fakt, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora nie przesądza o tym, iż znajduje się ona w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Projektowany budynek nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki [...], w związku z czym słusznie właściciele tej działki nie zostali uznani za stronę postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Jest to jedyne kryterium sądowej kontroli, jakiej poddane zostały rozstrzygnięcia organów administracji na skutek wniesionej skargi. Ponadto dokonując kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ale związany jest przedmiotem (granicą) sprawy administracyjnej, czyli kognicja Sądu nie może obejmować aktów administracyjnych nie związanych z przedmiotem danej sprawy administracyjnej. Tak więc, Sąd w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest władny kontrolować pod względem zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Zakres obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę określa art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 153, poz. 1118 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Powoływany przepis w trzech punktach wymienia jakie czynności musi podjąć organ celem kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego. Po pierwsze działania organu sprowadzają się do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie organ sprawdza zgodność zagospodarowania działki z przepisami w szczególności techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. Jak wynika z akt sprawy organ rozstrzygający wnikliwie i rzetelnie sprawdził przedstawione mu dokumenty czyniąc zadość powyższym regulacjom. W tym miejscu należy również wskazać, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową na co wskazuje treść art. 35 ust. 4 ustawy. Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa tj. art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, a ma obowiązek odmówić udzielenia pozwolenia wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. W ocenie Sądu organ właściwie ocenił, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymagane prawem warunki w związku z czym nie mógł odmówić wydania decyzji pozytywnej. Odnosząc się do zarzutów skargi w kolejności ich przywołania przez skarżących należy wskazać, że żaden z nich nie jest zasadny. Po pierwsze nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym twierdzenie strony, że planowana inwestycja poprzez jej przedłużenie od ich strony południowej o 3 m spowoduje zacienienie otworów oszklonych ich nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, iż organ udzielając pozwolenia na budowę sprawdza czy inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmuje również ochronę przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednakże o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, a naruszenia takiego zarówno w ocenie organów jak i Sądu nie sposób się dopatrzyć. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, (opierając się na projekcie budowlanym) w budynku skarżących nie ma okien od strony południowej, a za ścianą projektowanego budynku znajduje się, od piwnic po strych klatka schodowa. W bezpośrednim cieniu piętra i poddasza projektowanego budynku znajdować się będą ( i to wyłącznie w godzinach przedpołudniowych ) tylko drzwi wyjściowe na taras od korytarza na piętrze, usytuowane w odległości ok. 1,7 m od granicy działki. Normy ustalające wymagany czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych zostały zawarte w § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z zawartą tam regulacją, wymagany czas nasłonecznienia pokoi w mieszkaniach wynosi 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach od 7 do 17. Powyższe uwarunkowania ogranicza ust. 2, który w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza możliwość ograniczenia wskazanego czasu nasłonecznienia co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny. Przedstawiona regulacja w zestawieniu z materiałem dowodowym bezsprzecznie świadczą o tym, że inwestycja nie narusza wskazanych przepisów. Należy wskazać, że zarówno organ rozstrzygający jak i Sąd nie neguje, iż projektowana inwestycja w jakimś stopniu i przez jakiś fragment dnia będzie zacieniać nieznaczną część budynku skarżących, jednak stopień i zakres tego zacienienia dopuszczalny jest przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy administracji publicznej zasadnie uznały, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą z przepisów prawa i społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Okoliczność, że po zrealizowaniu budowy powstaną dla skarżących określone uciążliwości i utrudnienia w porównaniu z dotychczasowymi warunkami korzystania z nieruchomości - nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, skoro uciążliwości te same przez się nie mogą prowadzić do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiedztwa, co jednak nie oznacza, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę narusza prawo. Następnie odnosząc się do zarzutu możliwości naruszenia konstrukcji ganku skarżących przy wykonywaniu fundamentów inwestycji należy wskazać, że art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada w razie potrzeby na organ udzielający pozwolenia na budowę obowiązek określenia w decyzji m.in. szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, oraz szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Należy wskazać, że decyzja organu I instancji nie zawiera treści odnośnie potrzeby określenia szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych, co świadczy, iż ze względu na rodzaj inwestycji, miejsce prowadzenia robót jak i sposób ich wykonania nie zachodziła taka konieczność. W tym miejscu należy wskazać, że zatwierdzony projekt budowlany zawiera szczegółowe zapisy odnośnie prowadzenia robót przy wykonywaniu wykopów i fundamentów. Opis ten wskazuje w jaki sposób i przy użyciu jakich materiałów należy wykonywać prace przy fundamentach, aby nie doszło do uszkodzeń budynków sąsiednich. W interesie nie tylko skarżących ale również inwestora leży należyte wykonywanie prac budowlanych, których prowadzenie nie spowoduje szkody w majątku osób trzecich. Ponadto w trakcie rozprawy inwestor wyjaśnił (czego nie kwestionowali skarżący), że zostały już wykonane ławy fundamentowe w miejscu graniczącym z wiatrołapem (gankiem), co nie spowodowało naruszenia jego konstrukcji. Kolejną kwestią podniesioną przez skarżących był zarzut błędnego ustalenia stron postępowania i pominięcie w nim właścicieli działki nr [...] Również ten zarzut pozbawiony jest podstaw prawnych. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stronami tego postępowania są z mocy art. 28 ust. 2 ustawy inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy i należy go rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu związane z tym obiektem. A zatem legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i wynikać może wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. O tym, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowić mogą jedynie regulacje materialnego prawa administracyjnego, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że wnoszący skargę, nie wykazali w sprawie żadnych przepisów ograniczających zagospodarowanie działki nr [...]w związku z projektowaną inwestycją, a tym samym nie wykazali naruszenia prawem chronionego interesu właścicieli tej działki. Podkreślenia wymaga fakt, iż projektowany budynek nie graniczy bezpośrednio z budynkiem posadowionym na działce nr [...]i w żadnym razie nie można przyjąć, że jego budowa pogorszy warunki życia właścicieli tej działki i utrudni im korzystanie z ich nieruchomości. Przywołane przepisy materialnego prawa administracyjnego, do których odsyła art. 3 pkt 20 ustawy, umożliwiają szczegółowe określenie, które podmioty, poza inwestorem, znajdą się w kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów podnieść należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż właściciele działki nr [...]posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Ponadto wyjaśnienia wymaga to, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i udzielenie pozwolenia na budowę nie występuje tożsamość stron. Fakt, że dana osoba była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie oznacza automatycznie, że powinna brać udział również w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Omawiane postępowania są całkowicie odrębne, a ich przebieg regulują inne akty prawne. Przymiot strony w postępowaniu - o ustalenie warunków zabudowy - mogą mieć wyłącznie te osoby, których interes prawny wynika z uregulowań przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), które stanowią, że przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje poza wnioskodawcą, także właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub samoistnemu posiadaczowi terenu, którego dotyczy wniosek (gdy nie jest on jednocześnie wnioskodawcą), a także właścicielom, użytkownikom wieczystym lub posiadaczom samoistnym terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji albo terenów, na które inwestycja może oddziaływać. Natomiast krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę określa powołany i omówiony powyżej art. 28 ust. 2 ustawy. Już z samego zestawienia przedstawionych regulacji wynika, że krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest znacząco węższy niż w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zagwarantowanie szeroko pojętego ładu przestrzennego i z tej właśnie przyczyny krąg stron postępowania jest szerszy. Należy również pamiętać, że zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy - wydanej po przeprowadzeniu postępowania z udziałem szerszego kręgu stron - wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ zatwierdzający projekt budowlany i wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca świadomie zawęził zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, kierując się, z jednej strony, potrzebą ochrony tych podmiotów, których interesy prawne mogą być w sposób realny zagrożone przez realizowaną inwestycję budowlaną, zaś z drugiej strony, koniecznością usprawnienia procesu budowlanego, który w sytuacji przeciwnej mógłby być blokowany bez wskazania konkretnego powodu. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumenty skarżących, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wydając zaskarżoną decyzję, organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, prawidłowo ustaliły stan faktyczny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a wnioski, które wyprowadziły z zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wykraczają poza swobodną ocenę dowodów, a więc nie stanowią naruszenia prawa. Podsumowując, kontrolowana decyzja stanowi konsekwencję właściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.