II SA/Lu 381/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor WSA Wojciech Kręcisz- sprawozdawca, Protokolant Referent Małgorzata Poniatowska -Furmaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi N. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego I uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] wydane z upoważnienia Starosty , które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących N. i J. małż. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] wydanym na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu zażalenia N. i J. małżonków G. na postanowienie Starosty z dnia [...]grudnia 2004 r. znak: [...] w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia decyzji skład orzekający SKO podniósł, iż pismem z dnia 10 grudnia 2004 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie rowu odpływowego o szerokości 5 m, odprowadzającego wody opadowe od przepustu pod drogą powiatową nr [...] do rzeki [...] w miejscowości Z. gm. R. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt decyzji i z uwagi na pozytywne rozpatrzenie wniosku Wójta Gminy odstąpił od uzasadnienia wydanego postanowienia. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zażalenie na nie wnieśli J. i N. małżonkowie G. Podnosili oni, iż jako strona postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mogą być pomijani w postępowaniu uzgadniającym budowę przedmiotowego rowu, a jak wskazywali o wydanym postanowieniu pozytywnie rozpatrującym wniosek Wójta Gminy dowiedzieli się przez wywieszenie tego postanowienia na tablicy ogłoszeń w ich miejscu zamieszkania. Ponadto, podnosili oni, iż jak wynika z tego postanowienia, wydający je Starosta Z. nie znał ich dotychczasowego negatywnego stanowiska odnoszącego się do tej inwestycji, a samo postanowienie wydane zostało po bardzo pobieżnym zapoznaniu się z wnioskiem Wójta Gminy. Podnosili oni, że w toku postępowania uzgadniającego nie żądano od nich zajęcia stanowiska, mimo tego, że sprawa dotyczy ich własności. Ponadto, zarzucali oni zaskarżonemu postanowieniu to, iż: jak dotychczas nie zostało zakończone jedno z postępowań dotyczących w ich przekonaniu tej samej kwestii, a w tej samej sprawie nie mogą toczyć się równolegle dwa postępowania; plan zagospodarowania ich wsi nie przewiduje takiej inwestycji; wniosek inwestora nie odpowiada warunkom, jakie wymagane są przy budowie tego rodzaju inwestycji; Starosta nie badał przez wydaniem postanowienia, celowości ingerowania w cudzą własność i celowość gospodarczą inwestycji. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnosząc się do zarzutów formułowanych w zażaleniu, brak jest podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji. Skład Orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego podkreślił, iż na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu, a nie zaopiniowaniu, co uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu. Uzgodnienie polega bowiem na wyrażeniu zgody na konkretna treść proponowanego rozstrzygnięcia, zaopiniowanie natomiast jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jednakże, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z uwagi na to, iż postanowienie organu uzgadniającego jest pozytywne, to zdaniem SKO użycie w sentencji terminu "opinia" zamiast "uzgodnienie" pozostaje bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Niezależnie od tego, podniesiono, iż zgodnie z przepisem art. 106 kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W tym kontekście, wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu, między innymi, z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzjach kończących postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W tym kontekście skład orzekający SKO podniósł, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uzgadniania decyzji przez inny organ, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kpa i mają przed nimi pierwszeństwo. Zamiarem ustawodawcy było bowiem to, iżby usprawnić i przyspieszyć postępowanie dotyczące w szczególności lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stąd też samo poinformowanie stron postępowania na piśmie o wydanych postanowieniach uzgadniających mieści się w dyspozycji przepisu art. 53 ustawy. Jak wskazano, w niniejszej sprawie Wójt Gminy przesłał stronom odpis postanowienia uzgadniającego za pismem z dnia [...]grudnia 2004 r.. Postanowienie to zostało doręczone skarżącym w dniu 27 grudnia 2004 r. W związku z tym zarzut skarżących, iż w postępowaniu uzgadniającym zostali pominięci jako strona postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W tym względzie, zdaniem SKO , należy mieć bowiem na uwadze to, iż organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Oceny dokonuje tylko i wyłącznie w ramach przepisów regulujących daną kwestię. Ponadto, wskazano, iż w piśmiennictwie ukształtował się pogląd, że organ współdziałający nie musi nawet stosować obowiązku wynikającego z przepisu art. 10 § 1 kpa, tj. umożliwienia stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów żądań przed wydaniem postanowienia. Wskazano również, iż w sprawie niniejszej Starosta wystąpił jako organ właściwy jedynie w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Oznacza to, iż przy wydawaniu postanowienie uzgadniającego decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł, więc wykroczyć poza regulację dotyczącą wyłącznie tej sfery, co oznacza, że nie miał obowiązku żądania zajęcia stanowiska przez skarżących, ani też badania kwestii dotyczących ingerencji w prawo własności. Wobec tego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż SKO, ograniczone zakresem przedmiotowym postanowienia Starosty nie może uwzględnić zarzutów skarżących, gdyż dotyczą one samej celowości budowy rowu odwadniającego bądź też postępowania, w ramach którego zostało wydane postanowienie uzgadniające, a organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie organy uzgadniające. Od tego postanowienia N. .i J. małżonkowie G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W swoje skardze zawarli oni żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty, jak również zobowiązanie Zarządu Dróg Powiatowych do przedłożenia zatwierdzonej dokumentacji i pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący, formułowali zarzut, iż w przedmiotowej sprawie doszło już do wydania ostatecznej decyzji w roku 1995 r., co w ich przekonaniu uzasadniać powinno stosowanie w sprawie niniejszej przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, w świetle, którego organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. W tym kontekście skarżący odwoływali się do pisma Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych z dnia 10 listopada 1995 r., której następcą prawnym jest Zarząd Dróg Powiatowych. Skarżący wywodzili więc, iż doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej i orzekania po raz kolejny w tej samej sprawie, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Na tę okoliczność, skarżący odwoływali się również do decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...] wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie w miejscowości Z., gmina R., przepustów pod drogą wojewódzką [...] wraz z rowami odprowadzającymi wody do rzeki [...]. Jak należy, więc sądzić z zarzutów formułowanych przez skarżących wnosili oni o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Ponadto, w odpowiedzi na skargę wskazano, iż wbrew wywodom skarżących, w sprawie niniejszej nie mogą mieć znaczenia okoliczności podnoszone przez nich w kontekście treści pisma Dyrekcji Dróg Publicznych z dnia 10 listopada 1995 r. Jak bowiem wskazano na tym etapie postępowania okoliczności te nie mogą być uwzględnione. W tej mierze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest uzgodnienie przez właściwy organ projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazano, jakkolwiek inwestycja ta ma polegać na budowie rowu odpływowego, to jednak w żadnym razie projektowana inwestycja była przedmiotem orzekania SKO . W związku z tym SKO w ogóle nie badało, czy inwestycja ta jest celowa oraz czy sprawa była już rozstrzygnięta jakąkolwiek inną decyzją ostateczną. Ponadto, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zachodzi również tożsamość sprawy, tj. tożsamość pomiędzy inwestycją realizowaną w 1995 r., a postanowieniem uzgadniającym projektowaną inwestycję polegającą na budowie rowu odpływowego, a to dlatego, że przedmiot obydwu tych spraw nie jest tożsamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek u podstaw rozstrzygnięcia Sądu, legły argumenty zdecydowanie innego rodzaju niż te, które w swej skardze formułowali skarżący. Kontrola zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to naruszenie nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Ocena zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia wydanego przez organ I instancji oraz formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga ma więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Z. naruszają przepisy o postępowaniu, tj. przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim tak w przepisach ogólnych, jak i szczegółowych, regulują one problematykę gwarantowania stronom postępowania aktywnego udziału w tymże postępowaniu. Należą do nich niewątpliwie, gdy wskazać na zasady ogólne, przepis art. 7, art. 10 kpa, a także przepisy art. 77, art. 80 i 81 kpa. Niezależnie od tego, gdy odnieść się do innych aspektów sprawy, w przekonaniu Sądu, postanowienie wydane z upoważnienia Starosty narusza również przepis art. 107 w związku z art. 126 kpa. W tym względzie, gdy zważyć na fakt, iż w sprawie niniejszej organy administracji publicznej procedowały w trybie tzw. postępowania pomocniczego – uzgadniającego – w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest zagadnienie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, według Sądu, w konsekwencji doszło również do naruszenia przepisu art. 106 kpa, do którego przecież bezpośrednio odsyła przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), stanowiąc, iż uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej poza sporem jest, iż skarżący N. i J. małżonkowie G. są stroną postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji, jako strony postępowania administracyjnego korzystają oni z konkretnych atrybutów strony toczącego się postępowania, wyrażających się w szczególności w prawie do aktywnego udziału w nim. Przepis art. 10 kpa wyrażający zasadę czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu, z jednej strony prawo takie stronom gwarantuje, z drugiej zaś obliguje organ administracji publicznej do zapewnienia stronom możliwości realizacji ich prawa do aktywnego i czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W przekonaniu Sądu, zasadnie w tym kontekście należy stwierdzić, iż wynikająca z przywołanego przepisu zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, której treścią są z jednej strony uprawnienia stron, z drugiej zaś obowiązki organu administracji publicznej, ma na tyle uniwersalny charakter, że nie sposób ograniczać jej stosowanie i obowiązywanie tylko i wyłącznie do tzw. postępowania "głównego" i wyłączać równocześnie w tzw. postępowaniu "pomocniczym", prowadzonym w trybie przepisu art. 106 kpa. Brak jest bowiem jakichkolwiek normatywnych podstaw, które tezę tego rodzaju mogłyby uzasadniać. Przeciwnie, podkreślić należy, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym postanowieniu, zarówno literatura przedmiotu, jak i judykatura prezentują zgodny pogląd, w świetle którego, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 106 kpa mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś przepis art. 7, obligujący organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przepis art. 10 gwarantujący stronom prawo czynnego udziału w każdym stadium toczącego się postępowania, czy też przepis art. 81, uzależniający uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną od umożliwienia stronie wypowiedzenia się w sprawie (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., s.220 oraz przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – np. w wyroku z 22 marca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2787/98, NSA uznał, iż organ współdziałający na podstawie przepisu art. 106 kpa powinien zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony, jak też na zapewnienie stronom prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa), zaś w wyroku z 22 marca 1999 r. w sprawie IV SAB 273/98, NSA stwierdził, że "Wobec wagi, jaką pełni postępowanie uzgodnieniowe w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, wyraźniej jeszcze rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania przestrzegania zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, czyli bez wyłączenia spod jej obowiązywania także czynności podejmowanych przed organem współdziałającym"; zob. także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2002, s.475-476). Odnosząc się do charakteru postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 106 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sygn. akt V SA 3368/00 ustalił, iż postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami kpa, z czego wynika, że stronie powinna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający powinien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W świetle powyższego, w przekonaniu Sądu, brak jest więc jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby zasadnie można było bronić tezy, że w postępowaniu pomocniczym prowadzonym na podstawie przepisu art. 106 kpa nie mają zastosowania zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady wyrażone na gruncie przepisów art. 7 i 10. Według Sądu, tezie tego rodzaju sprzeciwia się również jednoznaczne brzmienie przepisu art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zakresie dotyczącym trybu i zasad przeprowadzania uzgodnień odsyła on wprost do przepisu art. 106 kpa, a odesłanie to w swej treści nie zawiera żadnych ograniczeń, czy też wyjątków od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z czego zasadnie wywieść należy, iż zasady te, zwłaszcza określone przepisami art. 7 i 10 kpa, stosuje się również w postępowaniu pomocniczym (na gwarancyjny dla stron postępowania charakter przepisu art. 106 kpa, zwraca również uwagę Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (red. Z. Niewiadomski), Warszawa 2004 r., s. 432). W tym względzie podnieść należy, iż przecież racjonalnie działający ustawodawca regulując zasady i tryb postępowania uzgodnieniowego, nie bez powodu odwołał się właśnie do przepisu art. 106 kpa. Uczynił to w celu gwarantowania stronom postępowania głównego ich praw procesowych w toczącym się postępowaniu, w każdym jego stadium, również w postępowaniu pomocniczym i to w zakresie determinowanym zasadami ogólnymi kpa. Gdyby miało być zaś inaczej, z całą pewnością zastosowałby zdecydowanie inne rozwiązanie, niż to obowiązujące na gruncie ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle wyżej formułowanych ocen i wniosków z nich wypływających, a odnoszących się do charakteru postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 106 kpa, w tym zwłaszcza braku jakichkolwiek normatywnych podstaw wyłączenia stosowania na jego gruncie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, iż gdy skonfrontować je z trybem postępowania organów administracji w niniejszej sprawie, w toku postępowania uzgodnieniowego (pomocniczego w stosunku do postępowania głównego prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim gwarantują one stronom postępowania aktywny udział w tymże postępowaniu. Lektura akt sprawy, zwłaszcza, gdy zważyć na treść wystąpienia Wójta Gminy z 10 grudnia 2004 r. (k.2), wydane w jego konsekwencji z upoważnienia Starosty postanowienie z dnia [...] grudnia 2004 r. (k.3), zwłaszcza zaś tryb jego wydania bez zagwarantowania stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, co potwierdza chociażby sposób doręczenia stronom postępowania J. i i N. małżonkom G. postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty (k.8), nie pozostawia wątpliwości, co do tego, iż doszło do naruszenia przepisów art. 7, 10, 77, 80 i 81 kpa. Niezależnie od powyższego, w przekonaniu Sądu, poza sporem jest również, iż w toku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, na jego etapie przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisu art. 107 w związku z art. 126 kpa, w zakresie, w jakim uprawnia on organ administracji publicznej do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia. Przepis art. 107 § 4 kpa, stosowany odpowiednio do postanowień na podstawie przepisu art. 126 kpa, stanowi, iż można odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględnia ono w całości żądanie strony, chyba że przedmiotem rozstrzygania organu administracji są sporne interesy stron. W sprawie niniejszej odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty z tą argumentacją, iż pozytywnie rozpatrzono wniosek Wójta Gminy. Według Sądu, w sprawie niniejszej brak było jednak jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby uznać, że ziściły się przesłanki zwalniające organ administracji publicznej I instancji z obowiązku sporządzenia uzasadnienia postanowienia, a to już chociażby z tego powodu, iż przecież interesy stron postępowania głównego prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym to postępowaniu wszczęte zostało postępowanie pomocnicze (uzgodnieniowe) nie korespondują ze sobą. W tym kontekście, ponownie przywołując gwarancyjny dla strony postępowania, charakter przepisu art. 106 kpa, podnieść należy, iż podstawowym elementem gwarantującym stronie kontrolę zgodności postanowienia organu współdziałającego z jej interesem prawnym i jego obronę w toku postępowania, jest obowiązek uzasadnienia postanowienia, a od uzasadnienia postanowienia organ współdziałający może odstąpić w przypadku wyraźnie przewidzianym w ustawie odrębnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/98). Wobec powyższego, w pełni zasadnie należało więc uznać, iż postanowienie wydane z upoważnienia Starosty uchybiało wyżej skazanym przepisom, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego na ten aspekt zagadnienia nie zwróciło uwagi. W przekonaniu Sądu, zasadnie należy też zwrócić uwagę na kolejną kwestię wskazującą również na innego rodzaju wadliwość postanowienia wydanego przez organ I instancji. Postanowienie to wydane zostało w trybie przepisu art. 106 kpa przez organ współdziałający w toku postępowania pomocniczego (uzgodnieniowego) w stosunku do postępowania głównego (postępowania oprowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego). Forma tego współdziałania determinowana jest przepisami ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 53 ust. 4 i 5 ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, iż chodzi o wyrażenie zgody, nie zaś opinii, co uczynił organ I instancji. Między wyrażeniem zgody, a wyrażeniem opinii występuje istotna różnica wyrażająca się zwłaszcza w konsekwencjach prawnych samej zgody i opinii, w tym również odmowy wyrażenia zgody (odmowy uzgodnienia), czy też opinii negatywnej. W realiach niniejszej sprawy, w istocie rzeczy, wbrew wyraźnemu przepisowi ustawy, doszło do wyrażenia opinii pozytywnej, co jednak, z uwagi na różnice w konsekwencjach prawnych, nie może być utożsamiane z wyrażeniem zgody (uzgodnieniem). Wyrażona opinia nie ma przecież charakteru wiążącego dla organu rozstrzygającego w sprawie. Tym samym należałoby uznać, iż do uzgodnienia wymaganego przepisami ustawy jednak nie doszło. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty, jako naruszające przepisy prawa podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ponownie rozstrzygając w sprawie, organy administracji publicznej, uwzględniając przepisy art. art. 7, 10, 77, 80 i 81 kpa, jak również, co jest nie mniej istotne w sprawie niniejszej przepis 107 w związku z art. 126 kpa, w ich kontekście i zgodnie z wynikającym z nich standardem w zakresie dotyczącym realizacji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, prowadzić będą postępowanie pomocnicze regulowane przepisem art. 106 kpa. W tej mierze zobowiązane będą również do tego, by sentencja postanowienia wydanego na podstawie przepisu art. 106 kpa korespondowała z determinowaną przepisem art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formą współdziałania, której treścią jest uzgodnienie, a nie opiniowanie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu pomocniczym organy administracji publicznej stosownie do przepisu art. 10 kpa, jak również wskazanych gwarancyjnych przepisów szczegółowych stanowiących konsekwencję obowiązywania zasady ogólnej, zobowiązane więc będą do zapewnienia stronom prawa realizacji ich uprawnień do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. W kontekście odnoszącym się do głównego zarzutu skargi i żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. z powodu tożsamości przedmiotowej sprawy z inną sprawą rozstrzygniętą inną decyzja ostateczną, abstrahując od kwestii oceny tego zagadnienia, jak również odwołując się do zakresu kognicji Sądu w sprawie niniejszej, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu skargi, podnieść należy, iż tak jak w przedmiotowej sprawie, organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości (w tym przypadku z zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych). Nie jest więc on organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, a jego postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez innych organ w drodze decyzji administracyjnej, co uzasadnia wniosek, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte, jakkolwiek istotne i ważkie, nie mają samodzielnego bytu prawnego (por. wyrok NSA z 7 marca 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA 2938/00). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.