II SA/Lu 381/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku Starosty L. na podstawie na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 - u.g.n.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] zatwierdzającej podział geodezyjny nieruchomości położonej we wsi K., gm. K., stanowiącej działkę nr [...] w części dotyczącej przejścia działki nr [...] o pow. 0,0287 ha na rzecz P. L., W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Wójt Gminy K. zatwierdził podział geodezyjny nieruchomości położonej we wsi K., gm. K., stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. 0,2000 ha, nr [...] o pow. 0,3111 ha, nr [...] o pow. 0,2576 ha, nr [...] o pow. 0,0715 ha i nr [...] o pow. 0,0287 ha. W punkcie 3 decyzji Wójt Gminy K. orzekł, iż "na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, działkę nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej." Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r., po uzyskaniu decyzji Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] potwierdzającej, że nieruchomość położona w gminie K. (obręb 0001 - Konopnica, ark. mapy 1), oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0287 ha z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością P. L., Zarząd P. L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej przejścia działki nr [...] o pow. 0,0287 ha na rzecz P. L.. W uzasadnieniu wniosku Zarząd P. L. podniósł, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 98 u.g.n. W ocenie wnioskodawcy w dacie wydania w/w decyzji działka nr [...] nie mogła być przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi, gdyż był to grunt już zajęty pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r., co zostało pominięte przez Wójta Gminy K.. Wnioskodawca wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Wojewoda L. potwierdził, że nieruchomość położona w gminie K. (obręb [...], ark. mapy 1), oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0287 ha z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością P. L.. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Jednocześnie Kolegium poinformowało strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym, możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wyjaśnień i żądań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wskazanego jako podstawa wniosku (rażące naruszenie prawa), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójt Gminy K., na wniosek [...] i A. S., zatwierdził podział geodezyjny nieruchomości położonej we wsi K., gm. K., stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku powyższego podziału powstały działki nr [...] o pow. 0,2000 ha, nr [...] o pow. 0,3111 ha, nr [...] o pow. 0,2576 ha, nr [...] o pow. 0,0715 ha i nr [...] o pow. 0,0287 ha. W punkcie 3 decyzji Wójt Gminy K. orzekł, iż "na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, działkę nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej." Zdaniem wnioskodawcy, decyzja powyższa rażąco narusza przepis art. 98 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w części dotyczącej przejścia działki nr [...] o pow. 0,0287 ha, na podstawie art. 98 ust. 1 w/w ustawy, na rzecz P. L., gdyż nie uwzględnia faktu wcześniejszego jej zajęcia pod drogę publiczną i jej przejścia z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność P. L., co potwierdza decyzja Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] l.MM. Organu administracji wyjaśnił, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Ewentualne przejście w w/w trybie działki na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku wydzielenia działki pod drogę publiczną (jeżeli podział został dokonany na wniosek właściciela), nie następuje wskutek orzeczenia organu administracji publicznej zatwierdzającego podział nieruchomości lecz z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna. Oznacza to, że ewentualne wadliwe nawet wskazanie w decyzji podziałowej w w/w zakresie nie rodzi skutków prawnych w postaci przejścia własności wydzielonych działek (przeznaczonych w planie pod drogę publiczną) na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być ono również przedmiotem weryfikacji w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestionowanie zatem ewentualnego przejścia wydzielonej pod drogę działki na rzecz danego podmiotu z uwagi na jej charakter (droga publiczna powiatowa) i określenie jej aktualnego statusu może być przedmiotem ustalenia w drodze postępowania sądowego, a nie w trybie wzruszenia zaskarżonej decyzji w nadzwyczajnym trybie administracyjnym. W ocenie organu administracji to samo dotyczy nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przepisów. Stosownie do tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Z kolei w myśl ust. 3 powyższego przepisu natomiast, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. W świetle powyższej regulacji prawnej, nabycie terenów będących we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - nie stanowiących ich własności - i zajętych pod drogi publiczne w dacie [...] grudnia 1998 r., następuje z mocy samego prawa. Decyzja zaś wojewody stanowi jedynie potwierdzenia tego faktu. Wydanie decyzji, o której mowa powyżej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (decyzja Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...]), nie oznacza, że objęta wnioskiem nieważnościowym decyzja podziałowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] (w zakresie działki nr [...]), na podstawie której P. L. wpisany został jako właściciel działki przeznaczonej pod drogę publiczną do ewidencji gruntów, jest wadliwa. Organ administracji powołał się stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa [...], w myśl którego "co prawda art. 73 ust. 3a ustawy z dnia [...] października 1998 r. stanowi, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Państwa lub własność jednostek samorządy terytorialnego, wydając decyzję o nabyciu prawa własności, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że jeśli taka decyzja o podziale nieruchomości została wydana istnieją przeszkody do wydania decyzji o nabyciu nieruchomości zajętej pod drogę w trybie powołanej ustawy. Wówczas nie będzie konieczności określenia granic nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Granice te bowiem określi dokonany podział nieruchomości." W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jeżeli nieruchomość drogowa przeszła - w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przepisów - na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jej ponowne przejście na własność w/w nie będzie możliwe. Nie czyni to jednak wadliwym decyzji podziałowej (jeżeli prawo do zajętego w trybie art. 73 ust. 3 w/w ustawy gruntu nie zostało wcześniej ujawnione), w wyniku której (stosownie do postanowień planu miejscowego) wydzielono działkę pod drogę publiczną. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożył P. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] zatwierdzającej podział geodezyjny nieruchomości położonej we wsi K., gm. K., stanowiącej działkę nr [...], w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy K. stwierdzała, że działka nr [...] o pow. 0,0287 ha, powstała w wyniku podziału, przeznaczona była pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, podczas gdy już w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomość ta stanowiła część istniejącej drogi publicznej i w powyższym zakresie decyzja Wójta Gminy K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wydzielanie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 5, SIP Legalis). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., II CSK 709/11, podkreślił, że skoro w art. 98 ust. 1 u.g.n. chodzi o wydzielenie działki pod drogę, tzn., że droga jeszcze nie istnieje, lecz objęta jest założeniem planistycznym i ma powstać w przyszłości. Tymczasem nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,0287 ha już w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną (stanowiła część pasa drogowego - rów odwadniający) i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa. To zaś stanowiło przesłankę stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa przez P. L. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Regulacje art. 73 ust. 1 ww. ustawy i art. 98 ust. 1 nie nakładają się na siebie, co oznacza, że jeżeli działki zajęte pod drogi publiczne przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność odpowiednich podmiotów, na podstawie art. 73 ustawy wprowadzającej, to bez względu na to, czy wydana została deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdzająca ten stan rzeczy, podział nieruchomości, dokonywany po dniu 1 stycznia 1999 r. musi uwzględniać stan prawny ustalony art. 73 ustawy wprowadzającej (G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem skarżącego w świetle powyższego przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy orzeczenia, iż działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, albowiem już w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta stanowiła część urządzonej drogi, której stan prawny podlegał regulacji w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej. Decyzja Wójta Gminy K. wydana została zatem z rażącym naruszeniem art. 98 ust. 1 u.g.n. i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Chronologia wydawania decyzji administracyjnych w rozpoznawanej sprawie była następująca: - decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Wójt Gminy K. zatwierdził podział geodezyjny nieruchomości położonej we wsi K., gm. K., stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. 0,2000 ha, nr [...] o pow. 0,3111 ha, nr [...] o pow. 0,2576 ha, nr [...] o pow. 0,0715 ha i nr [...] o pow. 0,0287 ha. W punkcie 3 decyzji Wójt Gminy K. orzekł, że "na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy, działkę nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej."; - decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Wojewoda L. potwierdził, że nieruchomość położona w gminie K. (obręb 0001 - Konopnica, ark. mapy 1), oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0287 ha z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością P. L.. Problem w rozpoznawanej sprawie polega na ustaleniu czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójta Gminy K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku z orzeczeniem w pkt 3, że działka nr [...] (powstała w wyniku podziału działki [...]) przeznaczona zostaje pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej, skoro jak stwierdził Wojewoda L. w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. działka ta z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością P. L.. W pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego decyzji Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2017 r. Podstawę jej rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 - 5 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnić należy, że ustawodawca nie określił terminu, w którym wojewoda powinien wydać decyzję, o której mowa w ust. 3 art. 73, stwierdzającą przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wskazanej w ust. 1. Niewątpliwie ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną ma co do zasady charakter deklaratoryjny. Dopiero jednak po wydaniu takiej ostatecznej decyzji i po ujawnieniu na jej podstawie przejścia nieruchomości na własność podmiotu publicznoprawnego, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego uzyskuje pełnię władztwa nad nieruchomością. W tym miejscu należy przytoczyć rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09, w którym stwierdzono "(...) jest to sytuacja faktycznoprawna zbliżona do nabycia mienia komunalnego na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja wojewody, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, miała charakter deklaratoryjny, ale tkwił w niej element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili wydania takiej decyzji gmina mogła skutecznie powołać się na swoje prawo (patrz: uchwała SN z dnia 29 lipca 1993 r., sygn. akt III CZP 64/93, OSNC 1993/12/209). Podobny charakter, deklaratoryjny, ale z elementami konstytutywności, ma decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną. Biorąc pod uwagę treść art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, "nabywca" nieruchomości dopiero od ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, traci, na rzecz podmiotu publicznoprawnego, możliwość uczestniczenia w obrocie jako właściciel nieruchomości". Konsekwencją takiego rozumienia charakteru prawnego decyzji wydanej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest uznanie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wójta Gminy K. zatwierdzająca podział geodezyjny działki nr [...] i przeznaczająca działkę nr [...] pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej nie jest dotknięta wadą nieważności. Wójt Gminy K. wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2009 r. nie był władny jest oceniać czy w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] spełniała przesłanki wynikające z art. 73 ustawy i czy w związku z tym, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, a konsekwencji nie można zarzucić temu organowi administracji wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt OSK 702/04 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następującą tezę "Stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może nastąpić tylko w postępowaniu określonym w tym przepisie. Dokonanie tego rodzaju stwierdzenia /ustalenia/ w innym postępowaniu administracyjnym, jako przesłanki rozstrzygnięcia w tym postępowaniu jest równoznaczne z naruszeniem art. 73". W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie jest zasadna, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.