II SA/Lu 381/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. D. S.A. w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 9 kwietnia 2024 r., znak: SKO.II.41/526/OGRiL/2024 w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza na rzecz P. D. S..A.. w L. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 9 kwietnia 2024 r., znak: SKO.II.41/526/OGRiL/2024, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) po rozpatrzeniu odwołania M. E., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, uchyliło decyzję Starosty Krasnostawskiego z 16 lutego 2024 r., znak: RO.6124.8.2024 zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej 0,0014 ha gruntów rolnych klasy RIIIa z działki nr [...] położonej w Krasnymstawie, obręb 0003 - G. Przedmieście, gmina K. M., przeznaczonych pod budowę stacji kontenerowej transformatorowej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji, że nie ustalił, czy działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według organu odwoławczego, z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika, czy organ dokonał niezbędnych ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym. Kolegium uznało więc, że Starosta nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, podczas gdy niebudzące wątpliwości ustalenie, czy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Kolegium, uchylenie decyzji organu I instancji uzasadnia również fakt niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu właścicielce działki objętej wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, zgodnie z wymogami art. 10 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego M. E. będąca właścicielką działki nr [...] posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający uznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej części tej działki. Przywołana przez Starostę Krasnostawskiego okoliczność, że decyzją z dnia 28 lutego 2022 r., znak: GG.6853.2.2021.RZ, ograniczono właścicielce sposób korzystania z części nieruchomości, nie stanowi podstawy do pozbawienia jej praw strony w postępowaniu. Ponadto, jak wskazało Kolegium, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a więc w czasie, gdy wnioskodawca nie musi się jeszcze legitymować tytułem prawnym do gruntu, a takim tytułem musi się wykazać dopiero wówczas, gdy ubiega się o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż w chwili składania wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do gruntu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej, którym - w myśl art. 4 pkt 11 ustawy - jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, może dokonać jedynie podmiot wykonujący przysługujące mu prawo do gruntu lub samoistny posiadacz (wyrok WSA w Lublinie z 22.09.2011 r., wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2008 r., IV SA/Wa 1283/08). Kolegium uznało, że w uzasadnieniu decyzji Starosta nie wyjaśnił, czy powyższa kwestia została w toku postępowania zbadana i czy [...] jest podmiotem uprawnionym do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Zatem, w ocenie Kolegium, Starosta Krasnostawski naruszył przepisy postępowania w sposób obligujący do uchylenia decyzji z dnia 16 lutego 2024 r. w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny i nie został należycie oceniony. Ponadto Starosta Krasnostawski nie uzasadnił należycie wydanego rozstrzygnięcia. W sprzeciwie od decyzji Kolegium pełnomocnik [...].A. stwierdził, że uniemożliwienie inwestorowi uzyskania ostatecznej decyzji pozwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej uniemożliwia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym realizację inwestycji określonej jako inwestycja celu publicznego na podstawie ostatecznej decyzji z dnia 26.10.2020 r., znak: IBD.6733.10.2020. Wskazał, że PGE ma prawo do realizacji tego zadania na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty Krasnostawskiego z 28 lutego 2022 r., znak: GG.6853.2.2021.RZ ograniczającej sposób korzystania z części działki nr [...]. Wskazał, że ta działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw jest zasadny. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji kontrola podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji wymaga ustalenia, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, z argumentacji Kolegium wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia przesądziło naruszenie przepisów postępowania prowadzące do niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, przede wszystkim nieustalenie, czy działka nr [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to niedokonanie niezbędnych ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości na cele nierolnicze i nieleśne w planie. Ta okoliczność nie może być powodem wydania decyzji kasatoryjnej, ponieważ ustalenie, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy oraz jakie regulacje dla tego obszaru przewiduje, to element stanu prawnego, nie zaś stanu faktycznego sprawy. Kolegium miało obowiązek ustalić ten aspekt stanu prawnego sprawy we własnym zakresie. Ponadto Kolegium nie dostrzegło, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się decyzja Starosty Krasnostawskiego z 28 lutego 2022 r., znak: GG.6853.2.2021.RZ ograniczająca sposób korzystania z części działki nr [...], z której uzasadnienia wprost wynika, że działka ta nie jest objęta planem miejscowym (s. 2 uzasadnienia, k. 10 akt adm.). Ponadto, co najistotniejsze, powodem wydania decyzji kasatoryjnej nie mogło być niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu M. E. - właścicielce działki, której część jest objęta wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej. M. E. nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie wyłączenia części działki nr [...] z produkcji rolnej. Kolegium przyjęło, że odwołująca się jest stroną tego postępowania, gdyż decyzja dotyczy działki, której jest właścicielem. Błędnie jednak oceniło fakt, że na mocy prawomocnej decyzji Starosty Krasnostawskiego z 28 lutego 2022 r., znak: GG.6853.2.2021.RZ ograniczającej sposób korzystania z części działki nr [...] utraciła ona prawo do korzystania z tej części działki na rzecz [...].A., a tym samym utraciła władztwo nad tą częścią działki. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm. - dalej: u.g.n.), jest decyzją ograniczającą prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa realizującego na nieruchomości cel publiczny. Decyzją tą organ administracji ingeruje w prawo własności nieruchomości podlegające ochronie przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.), każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku inwestycji celu publicznego wynika z treści decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzja ta, ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...].A., dysponując prawomocną decyzją ograniczającą sposób korzystania z części działki nr [...], a tym samym posiadając tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mogła wystąpić do właściwego organu administracji o wyłączenie tego obszaru z produkcji rolnej. Decyzja o wyłączeniu części działki z produkcji rolnej skutkuje powstaniem uprawnień oraz obowiązków na rzecz tej spółki. Nie skutkuje natomiast powstaniem żadnych uprawnień lub obowiązków wobec M. E.. Odwołująca się miała więc wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny, w kwestionowaniu wydanej na rzecz spółki decyzji (zob. wyrok NSA z 30 maja 2014 r., II OSK 3106/12). Konkludując, należy jeszcze raz podkreślić, że zakres badania sprawy przez Sąd w trybie rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest ograniczony. Rolą Sądu nie było kompleksowe rozważanie wszystkich kwestii związanych z treścią decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a jedynie ocena, czy argumenty podane przez organ odwoławczy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uznawszy, że argumentacja Kolegium nie uzasadnia zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.