II SA/Lu 382/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółki [...] wsi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie prawa do udziału we wspólnocie gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki [...] wsi Z.kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak:[...].[...] dotyczącą umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisania w miejsce "[...]" w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z., zatwierdzonego decyzją Wydziału Rolnictwa o Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady N. w B. z dnia [...] r., znak [...] - A. K. jako następcy prawnego T. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. przedstawiło następujący stan sprawy. W piśmie z [...] r. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Wsi Z. wniosła na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o dokonanie wpisu T. K. w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z. i wpisanie A. K. jako następcy prawnego T. K.. Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta B. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], odmówił zmiany decyzji Wydziału Rolnictwa i L. Prezydium Powiatowej Rady N. w B. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z. w części dotyczącej wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] r. wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień [...] r. Organ I instancji stwierdził, że Spółka nie ma interesu prawnego w żądaniu wpisania osoby uprawnionej "[...]", a następnie w ujawnieniu A. K. jako jego następcy prawnego. Interes ten mają tyko osoby, które są następcami prawnymi T. K.. Od powyższej decyzji odwołał się Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z., wyjaśniając, że w czasie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nieżyjący już T. K. posiadał gospodarstwo rolne oraz grunty w obrębie wsi Z. o powierzchni [...] ha, co potwierdza dokument nadania ziemi nr [...], korzystał z gruntów wspólnoty, co najmniej 1 rok przede wejściem w życie ustawy. Również jego następca udokumentował prawo do wspólnoty. Skarżący Zarząd nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że Spółka nie ma interesu prawnego w żądaniu wpisania nieujętego T. K. do wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z.. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wskazało, że z akt sprawy wynika, że wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z., został zatwierdzony ostateczną decyzją Wydziału Rolnictwa i L. Prezydium Powiatowej Rady N. w B. z dnia [...] r. Decyzja ta została ujawniona w ewidencji gruntów. Analiza tego wykazu potwierdza, że rzeczywiście w wykazie nie został ujęty T. K.. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ustawy dnia [...] r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (ust. 1). Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy (ust. 2). Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej (art. 16 ust. 1). Członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie (art. 16.). W ocenie organu administracji z powyższej regulacji prawnej wynika, że skoro w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z. nie został ujęty T. K., to nie stał się on członkiem spółki, a więc Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. nie może reprezentować ani jego interesów, ani jego następcy prawnego. Z kolei przepis art. 18 ustawy przewiduje, że statut spółki, jak również jego zmiany zatwierdza właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z chwilą zatwierdzenia statutu, spółka nabywa osobowość prawną (ust. 1). Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (ust. 2). Z przepisu tego wyraźnie wynika, że chodzi jedynie o tryb aktualizacyjny, który dotyczy zmiany danych dotyczących wspólnoty, które zostały już ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego skoro T. K. nie ujęto w ww. wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z., to nie został on ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, a więc w sprawie nie może mieć zastosowania art. 18 ust. 2 ustawy. Nie można bowiem zmienić wpisu, którego nie ma, a Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. nie może reprezentować interesu osoby, która nie jest jej członkiem. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. nie jest stroną w niniejszym postępowaniu oraz wyjaśnił, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Organ II instancji stwierdził, że w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W rozstrzyganej sprawie Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. nie ma interesu prawnego do występowania w imieniu osoby, która nie jest członkiem tej Spółki. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie więc organ I instancji umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z.. Ubocznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wyjaśniło, że od [...] r. weszła w życie znowelizowana ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (DzU. z 2015r., poz. 1276). Zgodnie z art. 8a ust. 1 znowelizowanej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia [...] r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Zaś postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych nie dłużej jednak niż do dnia [...] r. (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając: 1/ obrazę art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Zarządowi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, 2/ obrazę art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wskutek tego, że Spółka nie może reprezentować interesu osoby, która nie jest jej członkiem, 3/ obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa wyrażającą się w niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nie zebraniu w wyczerpujący sposób materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postepowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Zarząd Spółki podkreślił przede wszystkim, że miał interes prawny w żądaniu wpisania T. K. w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z.. Żądanie to nie jest reprezentowaniem interesów A. K., który w ocenie organów administracji nie jest członkiem wspólnoty, a reprezentowaniem interesów spółki i ma na celu ustalenie kto jest członkiem Wspólnoty Gruntowej wsi Z.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż - jak trafnie wskazano w skardze - orzekając w sprawie naruszono art. 28 kpa, stanowiący przepis prawa materialnego, co miało wpływ na bezzasadne umorzenie postępowania administracyjnego. Problematyka charakteru prawnego wspólnot gruntowych jest wyjątkowo złożona chociażby z tego względu, że różnorodny jest charakter praw składających się na wspólnotę. W świetle art. 1 ustawy dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zmian.), prawa te, przysługujące podmiotom określonym w art. 6 ustawy, można ogólnie podzielić na: - szczególny rodzaj współwłasności (grunty nadane na wspólną własność), - prawo do wspólnego posiadania lub wspólnego użytkowania nieruchomości cudzej. Zarząd nad wspólnotą oraz jej zagospodarowanie nie są wykonywane przez uprawnionych osobiście, ale poprzez utworzoną na podstawie art. 14 ustawy spółkę, wyposażoną w osobowość prawną (art. 15 ustawy). Swoje stanowisko co do zagospodarowania wspólnoty udziałowiec może wyrażać jedynie w pracach organów spółki, także wyłącznie spółka reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz (zob. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1997 r., II CKU 28/97, publ. Prok. i Pr. 1997/10/34). Kwestie organizacyjne wspólnoty (organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania, prawa i obowiązki członków spółki, podział dochodów i strat itp.) regulowane są w statucie (art. 17 ustawy). Dokładną treść statutu wspólnoty gruntowej determinują przepisy zarządzenia Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej (M. P. z 1964 r., nr 33, poz. 145). Podstawą obowiązywania tego zarządzenia jest art. 78 w zw. z art. 11 ustawy z dnia z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120, poz. 1268), który utrzymał w mocy akt prawny wydany na podstawie dotychczasowego upoważnienia ustawowego. Sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały w większości reżimem prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ustawy, do wyłącznej kompetencji starosty należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 sierpnia 1968 r., III CZP 73/68, publ. OSNC 1969/5/90, wynika, że podmiotami "powołanymi do zarządu, reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, a więc również występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty, są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Poszczególny uczestnik wspólnoty może działać w omawianym zakresie jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a nie własnym swoim prawem. Uprawnienia jego nie sięgają bowiem dalej niż przewiduje to statut oraz przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przepisy przewidują jedynie prawo uczestnika wspólnoty do zbycia w warunkach ściśle przewidzianych w ustawie swego udziału (art. 26 i 27). Z przepisów ustawy wynika nadto, że wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach utworzonej przez uczestników spółki bądź też - gdy jej nie powołano - spółki przymusowej, utworzonej przez organ administracji rolnej". W tej sytuacji, podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie, przepisami prawa materialnego, z którego wynikają uprawnienia Spółki do bycia stroną w postępowaniu (interes prawny) są regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121), dotyczące ochrony własności. W tym zakresie Spółka, wykonując zarząd, reprezentuje interesy swoich udziałowców. Zarząd ten obejmuje uruchamianie procedur prawnych zmierzających do ochrony praw wspólnoty do gruntów lub do ustalenia tych praw (kreuje to zakres uprawnień jej udziałowców). Wobec dokonania mylnej oceny, jakoby Spółka nie miała interesu prawnego w sprawie, umorzono postepowania administracyjne w sprawie. Skutkowało to nie rozpoznaniem wniosku co do meritum. Naruszanie przepisów prawa materialnego, przesądzających kto jest stroną w postępowaniu, miało więc wpływ na wynik sprawy, co skutkowało potrzebą wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przez Sąd. Przedwczesna byłaby natomiast ocena dotycząca możliwości wpisania w miejsce "[...]" w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi Z., zatwierdzonego decyzją Wydziału Rolnictwa i L. Prezydium Powiatowej Rady N. w B. z dnia [...] r., znak [...] - A. K. jako następcy prawnego T. K.. W kwestii tej musi się wypowiedzieć najpierw, rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] r. ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 ppsa.