II SA/Lu 383/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] r. o odmowie przyznania Z. P. specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Z. P. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w lutym i marcu 2009 r. na zakup węgla na zimę i pokrycie kosztów energii elektrycznej. Wnioskodawca podniósł, że utrzymuje się z renty w wysokości 560,02 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Z uwagi na orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy nie uzyskuje innych dochodów. Mieszkanie, w którym mieszka sam, ogrzewa węglem i drewnem. Z własnych środków nie jest w stanie zakupić niezbędnej ilości opału z uwagi na inne wydatki, które musi ponosić. Do wniosku zostały dołączone rachunki i zaświadczenia potwierdzające sytuację materialną skarżącego. Na podstawie przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego. W jej uzasadnieniu wskazał, że dochód wnioskodawcy ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w styczniu 2009 r. (tj. miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) stanowiła renta w kwocie 560,02 zł. oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Łączny dochód wynosił 713,02 zł i był wyższy od dochodu uprawniającego do przyznania świadczeń z pomocy społecznej, określonego w art. 8 ust. 1 tej ustawy, który dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Ponadto organ podniósł, że obecnie sytuacja strony nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek, który byłby przesłanką do przyznania jej pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu kwoty zasiłku na podstawie art. 41 powołanej ustawy. Na poparcie powyższego organ stwierdził, że w jego ocenie zakup opału nie jest potrzebą nagłą, której nie można przewidzieć i w związku z tym wydatek ten powinien być zaplanowany w każdym budżecie domowym. Ponadto we wrześniu 2008 r. wnioskodawca otrzymał pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Po rozpatrzeniu odwołania Z. P. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało ją w mocy. Kolegium doszło do przekonania, że organ pierwszej instancji słusznie stwierdził, że odwołujący się nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy na podstawie przepisów szczególnych ustawy o pomocy społecznej, tj. na podstawie art. 41 tej ustawy, gdyż jego dochód, przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a równocześnie nie zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego (pkt 1) i zasiłku celowego zwrotnego w części lub całości (pkt 2). Organ odwoławczy podniósł, że skarżący pozostaje pod opieką pomocy społecznej od 1988 r. i systematycznie korzysta z różnych form wsparcia, takie jak: zasiłki celowe na zakup opału, pokrycie kosztów zużycia energii elektrycznej i na leki. Źródłem dochodu skarżącego jest renta i zasiłek pielęgnacyjny. Odwołujący się prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, chociaż w drugiej połowie domu mieszka jego osiemdziesięcioczteroletnia matka. Jest on osobą sprawną fizycznie, leczy się natomiast w poradni zdrowia psychicznego i poradni rodzinnej. Miesięczny wydatek na leki, jak sam określił podczas wywiadu środowiskowego, wynosi około 150 zł, natomiast wydatki na leki w lutym 2009 r. udokumentował na kwotę 76,59 zł. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w ostatnim czasie nie wystąpiły żadne nagłe, niekorzystne zdarzenia, które spowodowałyby pogorszenie sytuacji życiowej, zwłaszcza zdrowotnej i materialnej skarżącego. Z materiału dowodowego nie wynika, aby w ostatnim czasie stan zdrowia skarżącego uległ znacznemu pogorszeniu. Sytuacja życiowa skarżącego od wielu lat jest w miarę stabilna. Odnosząc się do zarzutu z odwołania, że nie została wzięta pod uwagę choroba jego matki i wydatki jakie poniósł w związku z tym skarżący, Kolegium wskazało, że skarżący składając wniosek już po wypisie matki ze szpitala, jak również w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzanego w dniu [...] r. nie poinformował o tym zdarzeniu pracownika socjalnego, przez co należy rozumieć, że zdarzenie to nie miało większego wpływu na sytuację finansową skarżącego. Jednocześnie nie wykazał on, jakiego rzędu były to wydatki i dlaczego akurat on musiał je ponieść, skoro formalnie nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego, a matka skarżącego ma swój stały miesięczny dochód. Kolegium podkreśliło również, że zakup opału nie jest potrzebą nagłą, której nie można przewidzieć i wydatek ten powinien być zaplanowany w każdym, nawet najskromniejszym budżecie. Skarżący mógłby również poczynić starania o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Z. P. Odnosząc się do argumentu Kolegium, iż nie wskazał jakiego rzędu poniósł wydatki z koniecznością transportowania chorej matki z Ł. do Kliniki w W. wskazał, że opłata za przejazd wynajętym samochodem wynosi 500 zł. Dalej podniósł, że wydatki na zakup raczej planuje, ale z uwagi na wypadek losowy (choroba matki) oraz zimowe anomalie pogodowe nie zawsze może wszystko ustalić, tym bardziej, że cierpi na schizofrenię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło dodatkowo, że skarżący dopiero w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji zasygnalizował, że poniósł dodatkowe koszty w związku z chorobą matki. Z uwagi na to, że każde z nich (skarżący i jego matka) prowadzą oddzielne gospodarstwa i każde z nich ma oddzielny budżet oraz że matka nie występuje o pomoc społeczną, Kolegium uznało, że jest ona w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby bytowe, w tym koszty związane z transportem i leczeniem, we własnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał również, że leki na chorobę, na którą cierpi skarżący – schizofrenię – są bezpłatne, a leki, których zakup dokumentuje skarżący to w większości witaminy, zioła i maści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. Z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W myśl przepisu art. 106 ust. 4 ustawy decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia może być wydana po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin wymagających pomocy (art. 107 ust. 1). W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4) Sposób przeprowadzenia wywiadu oraz szczegółowy jego zakres określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Wywiad środowiskowy (aktualizacja wywiadu) przeprowadzony został w sprawie niniejszej w dniu [...] r. zgodnie z wymogami wskazanych przepisów. W wywiadzie szczegółowo opisano aktualną sytuację materialną, osobistą, zdrowotną i rodzinną skarżącego. Wskazano na zakres pomocy udzielonej skarżącemu w ostatnim czasie. Należy zauważyć, że skarżący regularnie otrzymuje różne świadczenia z pomocy społecznej, jego sytuacja jest zatem doskonale znana organom administracji. W oparciu o dane z wywiadu organ ustalił, że miesięczny dochód skarżącego wynosi 713,02 zł. Na dochód ten składa się świadczenie rentowe, pobierane przez skarżącego w kwocie 560,02 zł (po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne) oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Dochód skarżącego obliczony został prawidłowo. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło i ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Obliczając dochód skarżącego organ uwzględnił więc prawidłowo wysokość renty netto (pomniejszoną o składniki wskazane wart. 8 ust. 3 ustawy) oraz przyznany skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Przepisy ustawy nie przewidują odliczania od dochodu innych składników niż wymienione w powołanych wyżej przepisach. Nie było zatem podstaw do pomniejszenia łącznej wysokości dochodu skarżącego o dodatkowe koszty poniesione przez niego w związku z chorobą matki. Wyjaśnić również należy, że koszty te nie stanowią dochodu utraconego w rozumieniu ustawy. W myśl przepisu art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Dochód skarżącego, wynoszący 713,02 zł przekracza zatem znacząco kryterium dochodowe określone w ustawie, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. W myśl przepisu art. 41 pkt 1 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygnięcie w sprawie specjalnego zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż organowi administracji pozostawiona jest ocena, czy i w jakiej wysokości ta forma pomocy może być w konkretnym przypadku przyznana. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 i 77 § 1, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 1, 2, 3 i 4 ustawy. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa z najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por.: I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z.10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami, wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że w przypadku skarżącego nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności, pozwalające na przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Zwracając się o pomoc skarżący nie wskazał żadnych nadzwyczajnych okoliczności, nakazujących uznanie jego sytuacji za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu powołanego przepisu. Słusznie zwracają uwagę organy, że zakup opału nie jest potrzebą nagłą, której nie można przewidzieć. Należy ponadto zauważyć, że we wrześniu skarżący otrzymał zasiłek w kwocie 200 zł na zakup opału. Organ odwoławczy miał też podstawy do nieuwzględnienia podniesionego w odwołaniu zarzutu, dotyczącego dodatkowych wydatków poniesionych przez skarżącego w związku z nagłą chorobą jego matki. Skarżący nie wskazał wysokości tych wydatków. W odwołaniu i późniejszych pismach stwierdzał jedynie, że matka jego wróciła ze szpitala wynajętym samochodem na swój koszt. Organy nie miały zatem podstaw do uznania, że zaistniała nadzwyczajna sytuacja, powodująca konieczność udzielenia skarżącemu pomocy mimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Nie sposób również nie podzielić stanowiska organu odwoławczego, że zwiększone wydatki, poniesione przez matkę skarżącego mogły uzasadniać ubieganie się przez nią o pomoc, jeśli zaistniała taka potrzeba. Należy zwrócić uwagę, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w związku z wnioskiem z dnia [...] r. nie stoi na przeszkodzie ubiegania się przez skarżącego o pomoc w przyszłości. Skarżący od lat korzysta z różnych form pomocy społecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z uwagi na swoją sytuację zdrowotną i majątkową skarżący wymaga stałej pomocy Państwa. Przepisy ustawy nie nakazują jednak przyznania osobie ubiegającej się o pomoc społeczną świadczeń przez nią żądanych, lecz nakazują rozważenie wszystkich okoliczności w celu przyznania świadczeń odpowiednich do potrzeb danej osoby i uwzględniających zarówno cele pomocy, jak i możliwości jej udzielenia przez organ administracji. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.).