II SA/Lu 383/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 779, ze zm.) Wójt Gminy L. nakazał skarżącemu usunięcie odpadów z działki o nr ew. 850, położonej w [...], w terminie do [...] sierpnia 2020 r. Na wniosek skarżącego, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., organ I instancji zmienił treść punktu 2 decyzji z [...] grudnia 2021 r. ustalając termin realizacji obowiązku usunięcia odpadów na okres do [...] grudnia 2020 r. Wnioskiem z 11 grudnia 2020 r. skarżący ponownie zwrócił się o "przesunięcie terminu utylizacji odpadów", znajdujących się na ww. działce, do końca grudnia 2021 r. Skarżący wskazał, że sytuacja, która uniemożliwiła usunięcie odpadów w pierwotnym terminie nie uległa poprawie, co więcej – uległa pogorszeniu, z uwagi na nasilenie pandemii wirusa Covid-19, co spowodowało wprowadzenie szeregu ograniczeń. W ocenie skarżącego obecność odpadów na działce nie wpływa szczególnie na środowisko, biorąc pod uwagę zieleń i zadrzewienia na działce oraz na działkach sąsiednich. Ponadto w toku postepowania karnego ujawniono osoby odpowiedzialne za przywożenie na działkę skarżącego odpadów, co ułatwi procedurę utylizacji. Po rozpoznaniu wniosku – decyzją z [...] grudnia 2020 Wójt Gminy L. odmówił zmiany punktu 2 decyzji z [...] grudnia 2019 r. W ocenie organu wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, skarżący miał wystarczająco dużo czasu na wykonanie obowiązku usunięcia odpadów. W interesie społecznym leży jak najszybsze usunięcie odpadów. W odwołaniu od decyzji skarżący podtrzymał argumentację, że obostrzenia pandemiczne i trudna sytuacja finansowa uniemożliwiły mu realizację obowiązku usunięcia odpadów. Ponadto, w jego ocenie decyzja jest wadliwa, gdyż dotyczy tylko odpadów znajdujących się na działce nr [...], a powinna odnosić się także do odpadów znajdujących się na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazana na wstępie decyzją z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie uzasadniony interes strony wyraża się w możliwości usunięcia odpadów w dłuższym okresie czasu. Z kolei interes społeczny polega na możliwie szybkim usunięciu odpadów i w ten sposób zrealizowaniu ogólnych celów ochrony środowiska. Cel, jaki przyświeca ochronie środowiska i przyrody nie daje podstaw do jego podważenia przez wprowadzenie większego znaczenia słusznego interesu strony. W ocenie Kolegium, skarżący dla zrealizowania nałożonego nań obowiązku miał zakreślony dostatecznie długi czas, który był dodatkowo przedłużany. Zgodnie z treścią decyzji nakładającej obowiązek skarżący był zobowiązany do usunięcia odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym poprzez zawarcie stosownej umowy z podmiotem mającym odpowiednie zezwolenie właściwego organu. Całkowicie sprzeczna z treścią decyzji jest argumentacja skarżącego, z której wynika, że z powodu pandemii miał on trudności z przemieszczaniem się oraz wstępem na składowisko odpadów. W celu zrealizowania nałożonego obowiązku skarżący powinien skorzystać z usług profesjonalisty, co w ocenie Kolegium nie było wykluczone od dnia doręczenia decyzji nakładającej obowiązek do dnia złożenia ostatniego wniosku o zmianę terminu jego wykonania. W tej sytuacji interes strony nie mógł być uznany za zasługujący na pierwszeństwo przed interesem społecznym, a zatem wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązku nie zasługiwał na uwzględnienie. Kolegium zauważyło przy tym, że skarżący dąży do zakreślenie terminu wykonania obowiązku usunięcia odpadów ponad dwa lata od wydania decyzji w tym zakresie, a przy tym w ogóle nie uwzględnia przesłanek warunkujących interes społeczny, w tym zabezpieczenia środowiska i przywrócenia jego właściwej ochrony. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności wskazywanych przez skarżącego, skutkujących zasadnością przedłużenia terminu do usunięcia odpadów. Kolegium wystosowało do pełnomocnika wezwanie o sprecyzowanie charakteru pisma, w związku z zawartym w zaskarżonej decyzji błędnym pouczeniem, że od decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (a nie skarga do sądu administracyjnego). W odpowiedzi na wezwanie (pismo z [...] maja 2021 r.) pełnomocnik skarżącego oświadczył, że pismo należy traktować jako skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem odmowy zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z [...] grudnia 2019 r., nakładającej na skarżącego obowiązek usunięcia odpadów z działki o nr ew. [...], położonej w [...], w terminie do 31 sierpnia 2020 r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 155 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zastosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji nakładającej obowiązek w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu od dawna ugruntowany jest pogląd, w świetle którego pojęcie "nabycia prawa" powinno być na gruncie art. 155 k.p.a. rozumiane w sposób szeroki, a treścią prawa nabytego w tym rozumieniu będzie również rozstrzygnięcie o prawach jednostki (zamiast wielu zob. B. Adamiak, w :B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 843 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). W kwestii stosowania art. 155 k.p.a. na bazie ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny można odnotować kilka wskazań. Po pierwsze, możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zawsze stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), co nakazuje ostrożne i restrykcyjne podejście do wykładni przepisów wprowadzających taką możliwość. Po drugie, w odróżnieniu od innych trybów nadzwyczajnych (w szczególności wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności), art. 155 k.p.a. pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Po trzecie, organ wydający decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. orzeka w granicach luzu decyzyjnego – sformułowanie zawarte w treści tego przepisu (zwrot "może być") wskazuje na uznanie administracyjne. Po czwarte, luz decyzyjny organu orzekającego w trybie art. 155 k.p.a. ograniczają przesłanki uchylenia lub zmiany tego przepisu, a także zasady ogólne postępowania administracyjnego. Z uwagi na przesłanki wyrażone w art. 155 k.p.a. szczególnego znaczenia nabiera zasada ważenia interesów, wyrażona w art. 7 k.p.a., tj. konieczność znalezienia równowagi pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (strony). Innymi słowy: organ stosujący art. 155 k.p.a. powinien rozważyć w kontekście wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy, jakie racje przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej zgodnie ze słusznym interesem strony, a jakie przemawiają za rozstrzygnięciem przeciwnym, koniecznym z uwagi na interes publiczny (społeczny). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały art. 155 k.p.a., w szczególności wzięły pod uwagę wszystkie racje przemawiające za uwzględnieniem żądania skarżącego, jak również racje przeciwne – motywowane względami interesu publicznego. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek nałożony na skarżącego decyzją z [...] grudnia 2019 r. obejmuje usunięcie z terenu działki nr [...] zgromadzonych tam (zakopanych) odpadów. Skarżący nie kwestionował tej decyzji, nie wniósł od niej odwołania. Badania przeprowadzone przez specjalistyczną instytucję wykazały w siedmiu z ośmiu badanych próbek właściwości niebezpieczne odpadów. Niewątpliwie w interesie publicznym leży szybkie wykonanie obowiązku usunięcia odpadów, z uwagi na istotny negatywny wpływ na środowiska, w tym realne niebezpieczeństwo spowodowania zniszczeń w świecie roślinnym i zwierzęcym, na co wskazywali biegli powołani przez organ (uzasadnienie decyzji, k. 113). Pierwotny termin wykonania obowiązku wyznaczono na dość długi przedział czasowy – do 31 sierpnia 2020 r. Na wniosek skarżącego termin ten przedłużono jeszcze o cztery miesiące – aż do 31 grudnia 2020 r. Oznacza to, że skarżący miał rok czasu na wykonanie obowiązku. Pomimo tak długiego okresu czasu, skarżący nie wykonał obowiązku, lecz tuż przed upływem wyznaczonego terminu złożył kolejny wniosek o zmianę decyzji, w zakresie terminu usunięcia odpadów, o kolejny rok. Skarżący podtrzymał wcześniejsze argumenty (zawarte w pierwotnym wniosku o przedłużenie), tj. brak środków finansowych, "liczne niepowodzenia", kilkunastomiesięczny pobyt w areszcie śledczym, ograniczenia związane z rozwojem pandemii wirusa Covid-19. W nowym wniosku skarżący stwierdził, że jego sytuacja "nie uległa poprawie". Ponadto stwierdził, że "według jego obserwacji [...] obecność odpadów nie wpływa szczególnie na środowisko". Argumenty skarżącego świadczą o całkowicie jednostronnym spojrzeniu na sprawę, wyłącznie przez pryzmat własnego (bynajmniej nie słusznego, bo nie mającego oparcia w prawie) interesu. Skarżący nie wskazuje nawet na jakiekolwiek próby podjęcia realizacji obowiązku, dąży wyłącznie do uniknięcia jego realizacji. Argument powołujący się na "własne obserwacje" skarżącego co do braku negatywnego wpływu na środowisko jest wręcz kuriozalny i świadczy de facto o lekceważeniu powagi sytuacji i jawnym dążeniu do uniknięcia realizacji nałożonego obowiązku. W tych okolicznościach w ocenie Sądu absolutnie nie wystąpiła przesłanka słusznego interesu skarżącego, mogącego przemawiać za kolejną zmianą decyzji i kolejnym przedłużeniem terminu realizacji obowiązku. Skarżący wykazuje jednostronny punkt widzenia, przejawia postawę roszczeniową, widzi tylko swój własny interes, nie dostrzega interesu publicznego. Nie sposób uznać takiej postawy za wyraz dążenia do ochrony interesu słusznego, znajdującego oparcie w przepisach prawa i chronionych przez prawo wartościach. Co szczególnie istotne – organ I instancji uwzględnił pierwszy wniosek skarżącego i przedłużył termin wykonania obowiązku. W ocenie Sądu, świadczy to jednoznacznie o dążeniu organu do zrównoważenia kolidujących interesów – publicznego, wyrażającego się w jak najszybszym doprowadzeniu do usunięcia odpadów i przywrócenia stanu bezpiecznego dla środowiska naturalnego oraz interesów skarżącego, który mógł mieć przejściowe trudności w realizacji obowiązku w pierwotnie wyznaczonym terminie, z przyczyn wskazanych w pierwotnym wniosku. Nie sposób jednak zaakceptować sytuacji, w której po upływie roku skarżący podnosi te same argumenty, nie wykazując nawet żadnej próby wykonania nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu organy w pełni zasadnie uznały, że kolejne przedłużanie terminu wykonania obowiązku godziłoby ewidentnie w interes publiczny. Z kolei postawa skarżącego z pewnością nie mieści się w zakresie słusznego interesu strony i z pewnością nie może być przeciwwagą dla interesu publicznego wymagającego jak najszybszego doprowadzenia do stanu bezpiecznego dla środowiska. Nie zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 155 k.p.a. (brak słusznego interesu strony), nie było zatem podstaw prawnych do kolejnej zmiany decyzji. Rozstrzygnięcie odmowne z pewnością mieści się w granicach luzu decyzyjnego przysługującego organom orzekającym na gruncie art. 155 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze są całkowicie niezasadne. Pobyt skarżącego w areszcie i trudności finansowe mogły ewentualnie uzasadniać przesunięcie terminu realizacji obowiązku, do czego przychylił się organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Nie mogą to być jednak argumenty stale używane przez skarżącego do kolejnego odraczania wykonania obowiązku, z naruszeniem interesu publicznego. Argument ograniczeń związanych z pandemią wirusa Covid-19 jest dodatkowo chybiony z tego względu, że stan epidemii, utrzymujący się od lutego 2020 r. nie wyłączył funkcjonowania przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie usuwania, transportu i zagospodarowania odpadów, co jest okolicznością oczywistą dla każdego mieszkańca kraju korzystającego na co dzień z usług tych podmiotów. Powołanie się na zasady współżycia społecznego jest argumentem całkowicie nietrafionym. Cywilistyczna klauzula zasad współżycia społecznego nie ma zastosowania w prawie administracyjnym. Na marginesie jedynie można odnotować, że pełnomocnik dopatruje się naruszenia tych zasad w nieuwzględnieniu wniosku skarżącego, ale nie dostrzega zupełnie drugiego aspektu analizowanej sytuacji – związanego z faktem, że na działce skarżącego pozostają odpady, których jak najszybsze usunięcie leży zdecydowanie w interesie publicznym, a skarżący konsekwentnie unika wykonania tego obowiązku. Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, zostały oparte na obowiązujących przepisach, prawidłowo zinterpretowanych i właściwie zastosowanych w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy (brak naruszenia zasady praworządności - art. 6, art. 7 k.pa.). Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że organy prawidłowo wyważyły interes skarżącego (któremu przy tym nie sposób przypisać znamienia słuszności) z interesem publicznym (brak naruszenia art. 7 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 155 k.p.a., czyli do rozważenia racji przemawiających za żądaniem skarżącego i za interesem publicznym (brak naruszenia zasad postepowania dowodowego, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji przekonująco wyjaśnia racje organu, wskazuje wszystkie ramy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia (brak naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, nie znajdując żadnych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).