II SA/Lu 384/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dotyczących realizacji inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Burmistrz określił na wniosek A.D. środowiskowe uwarunkowania zgody dla zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną wypieku ciastek, położonej na działce nr 1714/43 przy ulicy P. W rezultacie odwołania złożonego przez G.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało Burmistrzowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był A.D.. Jednak niektóre czynności były przeprowadzane w stosunku do [...] sp. z p.o. W odniesieniu do tego podmiotu był także opracowywany raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zaznaczono również, że decyzja została wydana w oparciu o postanowienia uzgodnieniowe, które nie miały przymiotu ostateczności. Decyzja została bowiem wydana w dniu [...] stycznia 2006 r., podczas gdy postanowienie Starosty wydano [...] stycznia 2006 r., a Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] stycznia 2006 r. Kolegium zarzuciło organowi, że w toku postępowania nie informował stron o podejmowanych czynnościach procesowych, w tym o postępowaniu opiniodawczym, a w jego ramach o wystąpieniu o opinie do Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty, działającego jako organ ochrony środowiska. Mimo wszczęcia postępowania w sprawie w dniu 25 października 2005 r., strony postępowania taką informacje uzyskały dopiero 21 listopada 2005 r., a więc po przeprowadzeniu postępowania opiniodawczego o jakim mowa w art. 50 ust. 3-5 ustawy o ochronie środowiska. Podkreślono przy tym, że z naruszeniem art.10 kpa przed wydaniem decyzji nie umożliwiono G.K. wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w toku postępowania nie odniesiono się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza nie wyjaśniono, czy plan taki został uchwalony, a jeśli tak, to czy planowane przedsięwzięcie jest z nim zgodne. Obowiązek powyższy wynika wprost z art. 56 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Tłumaczono, że decyzja nie wyjaśnia w jakim zakresie planowana inwestycja jako całość, czy też poszczególne jej obiekty, będzie oddziaływała na środowisko. Nie oceniono zgromadzonego w sprawie materiału, a organ I instancji nie odniósł się do wniosków wynikających z uzyskanych uzgodnień, które podlegają wnikliwej ocenie przez organ prowadzący postępowanie w ramach rozpatrywania całego materiału dowodowego. W przedmiotowym postępowaniu przepisy ustawy nakazują określić, przeanalizować oraz ocenić bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, a także na dobra materialne i dobra kultury, następnie zaś określić i ocenić możliwości oraz sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. Skoro planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, należało ocenić, czy i jakim zakresie zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na produkcyjną będzie oddziaływać na środowisko i czy spowoduje wzrost emisji różnych czynników oraz wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii. Należało ocenić bezpośredni i pośredni wpływ na środowisko oraz wskazać jakie działania powinny być podjęte, aby przeciwdziałać zanieczyszczeniom oraz racjonalnie korzystać ze środowiska i gospodarować zasobami środowiska zgodnie z zasada zrównoważonego rozwoju. W przekonaniu Kolegium ocena oddziaływania na środowisko nie jest jedynie procedurą formalną. Ma ona na celu określenie jakie zagrożenia dla środowiska niesie realizacja określonego przedsięwzięcia. Fakt, że raport został opracowany nie oznacza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi zawierać wymagań ustawowych, a może odsyłać jedynie do regulacji zawartych w raporcie. W ocenie Kolegium ustalone w decyzji uwarunkowania podano w sposób nieostry, mało konkretny, pozwalający na ich swobodna interpretację. Tymczasem ma to istotne znaczenie, jeśli zważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające inne decyzje i rozstrzygnięcia. Kolegium zwróciło uwagę także na to, że raport został złożony do akt już 18 listopada 2005 r., a więc zanim został na stronę nałożony obowiązek jego sporządzenia, co miało miejsce dopiero w dniu 15 grudnia 2005 r. Może to oznaczać, że opracowano go na potrzeby innego postępowania, a więc powstają wątpliwości co do znaczenia tego dokumentu jako dowodu w tej sprawie. Akcentowano również brak właściwego uzasadnienia decyzji, z której nie sposób prześledzić motywów jakimi kierował się organ wydający rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe uchybienia Kolegium uznało, że miały one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a decyzja Burmistrza jest dowolna. Stąd też zasadnym jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A.D. Zarzucając decyzji naruszenie art.59 ust.7 Prawa budowlanego poprzez przyznanie uprawnień strony G.K., art.61 § 1 i art.141 kpa, dowolność interpretacji materiału dowodowego oraz naruszenie art. 59 (bez bliższego określenia) Prawa budowlanego przez przeprowadzenie analizy materiału dowodowego na wezwanie inwestora, a nie z inspiracji konkurencji, wnosił o utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z dnia [...]stycznia 2006 r. Skarżący podkreślił, że decyzja Kolegium jest bezpodstawna, a G.K. gra na zwłokę i czas mając satysfakcję z użytkowania obiektu. Jego zdaniem strony miały możliwość zapoznania się z dowodami, zgłoszenia uwag i wniosków. W dostarczonym raporcie uwzględniono uwagi zgłoszone przez małż. K. Skarżący zaznaczył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Za absurdalne uznał żądanie dokonania ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Żądanie to łamie wszelką etykę fachowców uprawnionych do sporządzania dokumentów badań, pomiarów oraz rzeczoznawców w zakresie bhp, ppoż. i sanepidu. Stwierdził, że został dołączony projekt budowlany z opinią techniczną dopuszczającą zmianę hali magazynowej na produkcyjną, zatwierdzony przez rzeczoznawców w zakresie bhp, ppoż. i sanepidu, z którym G.K. zapoznał się w Urzędzie Miasta. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać ja do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. W przekonaniu sądu treść zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że stanowisko Kolegium ma racjonalne podstawy, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w nim zarzuty uznać należy za wyczerpujące dyspozycję art.138 § 2 kpa. Wadliwości postępowania wyjaśniającego nie można upatrywać w nie zapewnieniu stronom możliwości uczestniczenia w postępowaniach uzgodnieniowych, przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Starostą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt II OSK 69/05 (nie publ.) przypomniał, że zgodnie z art. 106 § 5 kpa organ współdziałający wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Konsekwencją dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie jest możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ewentualna weryfikacja postanowień wydawanych w trybie art. 106 § 5 kpa możliwa jest wyłącznie w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień wydanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa. Z tego powodu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje, że strony nie brały udziału w postępowaniach uzgodnieniowych, jak i to, że nie doręczono im wydanych w tym trybie postanowień. W sprawie nie może znaleźć zastosowanie powoływana w decyzji Kolegium uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98 ONSA 1999/1/7) według której, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Chodzi tu o taką sytuację, w której decyzja rozstrzygająca sprawę główną została wydana w oparciu o postanowienie, wobec którego został wniesiony, jeszcze nie rozpoznany środek prawny w postaci zażalenia. Stąd też jakkolwiek decyzja została wydana wówczas, gdy postanowienia nie były jeszcze ostateczne, to bez wątpienia nie można zarzucić organowi I instancji wadliwości postępowania w sytuacji, gdy nie były składane na nie środki zaskarżenia i stały się one ostateczne. Trudno tez podzielić wątpliwości Kolegium co do znaczenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie ma żadnych podstaw do jego kwestionowania tylko z tego powodu, że został on przedstawiony wcześniej, niż zostało wydane postanowienie zobowiązujące skarżącego do jego sporządzenia. Opracowanie raportu wiąże się z kosztami, a zatem decydując się na jego sporządzenie, skarżący działał na własne ryzyko. Żaden przepis ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami) nie zakazuje sporządzania raportu wyłącznie w oparciu o inicjatywę strony postępowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym dla jakiego podmiotu w istocie został sporządzony, skoro bez wątpienia dotyczy on tego samego przedsięwzięcia, który opisuje wniosek A.D. i o jakim jest mowa w zaskarżonej decyzji. Rację ma natomiast Kolegium dowodząc, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie pozwala na rzetelne przeprowadzenie analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy przedstawił okoliczności jakie powinny zostać wyjaśnione w trakcie ponownego postępowania i stanowisko to nie budzi zastrzeżeń. Wbrew zarzutowi skargi, nie można odmówić G.K. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji. Jest on współwłaścicielem nieruchomości, na której zlokalizowana jest hala , ma więc interes prawny dający mu legitymację jako stronie postępowania. Powołany w skardze art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo zauważyć trzeba, że powodem takiej oceny są również braki raportu wskazujące, że nie wypełnia on zakresu wskazanego zarówno w postanowieniu Burmistrza z dnia [...] grudnia 2005 r. jak i w art. 52 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie zawiera on wymogów o jakich mowa w pkt. 3, 4, 5, 6, 7 i 9 tego przepisu dotyczących m. in. opisu analizowanych wariantów, określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, uzasadnienia wybranego wariantu ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko czy opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Jako materiał wyjściowy do opracowania raportu posłużono się m.in. sprawozdaniem z badań – pomiarów i oceny hałasu środowiska z października 2004 r., którego brak jest w aktach sprawy. Znajduje się w nich natomiast sprawozdanie z badań nr 3/2005 z dnia 8-9 lutego 2005 r. sporządzone przez laboratorium Ochrony Środowiska Pracy "[...]’’ dotyczące badania pomiarów natężenia hałasu, stężenia pyłów, mikroklimatu i oświetlenia na stanowiskach pracy w poszczególnych halach. Nie wiadomo, czy było ono podstawą oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, brak jest bowiem na ten temat jakichkolwiek wiadomości. Raport stwierdza także, że nie przewiduje się działań o charakterze budowlanym, podczas, gdy projekt budowlany zakłada rozbudowę hali o pomieszczenia socjalne (opis techniczny projektu). Mimo istotnych uchybień raport został jednak bezkrytycznie przyjęty jako wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi też załącznik do zaskarżonej decyzji. Nie starano się o jego uzupełnienie, ani wyjaśnienie wątpliwości co do jego rzetelności podnoszonych przez strony postępowania. Zasadny staje się w tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podnieść też należy, że zaskarżona decyzja nie zawiera informacji dotyczących konieczności wykonania analizy porealizacyjnej, o której mowa w art. 56 ust. 4 ust. 2 ustawy (art. 56 ust. 8). Słusznie uznał zatem organ odwoławczy, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Mając uzasadnione wątpliwości co ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i poprawności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w takiej części, która przekracza jego kompetencje określone w art.136 kpa, zobowiązany był on do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że Kolegium tym samym nie rozstrzygnęło sprawy, ani nie dokonało merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji, co umknęło uwadze skarżącego. Niezależnie od uwag zawartych w rozstrzygnięciu Kolegium, zauważyć trzeba że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych jest wydawana przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 46 ust. 4 a) i jest dołączana do zgłoszenia o którym mowa w art. 46 ust. 4a ( art. 46 ust. 4b). Z akt sprawy nie wynika, kiedy wniosek taki został zgłoszony. Ponadto zarówno z raportu oraz powołanego wcześniej sprawozdania Laboratorium Ochrony Środowiska Pracy wynika, że w przedmiotowej hali dokonywano wyrobu ciastek już w roku 2005 (str. 5 raportu), a więc znacznie wcześniej, niż została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla zmiany sposobu użytkowania hali nr 2. Fakt ten podkreślał wielokrotnie także G.K. Z tego powodu także ta okoliczność wymaga dokładnego zbadania. Wobec powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) skargę należało oddalić.