II SA/Lu 384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2012r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. D. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – działając na mocy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego – odmówił wydania wobec Urzędu Miasta K. nakazu rozbiórki krawężników przy działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. C. w K. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo A. D. zawiadamiające o możliwości popełnienia przez Urząd Miasta w K. samowoli budowlanej polegającej na wysokim ułożeniu krawężników przed jego posesją zlokalizowaną przy ul. C. w K., przez co działka ta pozbawiona została legalnego dostępu do drogi publicznej. W piśmie z dnia 22 listopada 2011 r. A. D. sprecyzował swoje żądanie wskazując, że domaga się wydania nakazu rozbiórki wysoko ustawionych krawężników we wjeździe na działkę nr [...] przy ul. C. w K. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2011 r. oględzin organ I instancji ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] usytuowana jest bezpośrednio przy ul. C. i nie posiada utwardzonych zjazdów. W miejscu wskazanym przez A. D., tj. po lewej stronie usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego, w odległości ok. 5 m od granicy z działką nr [...], wysokość krawężnika wynosi 10 cm, zaś w odległości ok. 20-25 m wysokość ta wynosi 4-5 cm. Stan nawierzchni ulicy oraz krawężników wskazuje, że w ostatnim czasie nie wykonywano w tym miejscu żadnych robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że przebudowy ul. C. dokonał Urząd Miasta K. na podstawie decyzji wydanej przez Urząd Wojewódzki w C. w dniu [...] maja 1988 r., nr [...] udzielającej zgody na budowę uzbrojenia technicznego osiedla "R." w K. Decyzja ta – jak wskazał organ – nakładała na inwestora obowiązek zabezpieczenia dojść i dojazdów do istniejących posesji. Zjazd do posesji A. D. zaprojektowany został zgodnie z projektem branży drogowej, tj. po lewej stronie zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Organ I instancji stwierdził, ze wysokość krawężników przy ul C. jest zgodna z warunkami technicznymi i normatywnymi oraz załączonym do projektu drogowego przekrojem poprzecznym. Wskazał, że w miejscach zjazdów do posesji wysokość krawężników winna wynosić 3 – 4 cm. W ocenie organu lokalizacja zjazdu do posesji A. D. odpowiada postanowieniom projektu budowlanego z 1988 r. Ponadto organ podkreślił, że zaniżenie krawężnika w miejscu wskazanym przez stronę, nie spowoduje, że miejsce to stanie się zjazdem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. A. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że wysokie ułożenie krawężników przy ul. C. pozbawiło jego rodziną wjazdu na jej działkę siedliskową. Podkreślił, że ulicę C. wybudowano w 1973 r. bez krawężników. Krawężniki te zastały natomiast wykonane samowolnie w 1998 r. i stanowią samowolę budowlaną. W ocenie odwołującego powołana przez organ I instancji decyzja z dnia [...] maja 1988 r., udzielająca pozwolenia na budowę uzbrojenia technicznego osiedla "R." w K., nie obejmowała bowiem budowy krawężników wzdłuż ul. C., a nawet gdyby przyjąć za właściwe stanowisko organu I instancji w tym zakresie, to w chwili przystąpienia do wykonania przedmiotowych krawężników, decyzja ta straciła już ważność. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożenia na Burmistrza Miasta K. obowiązku dokonania rozbiórki krawężników przy ul. C. w K., ustawionych wzdłuż działki nr ewid. [...] (po stronie zachodniej budynku mieszkalnego) w celu wykonania zjazdu z działki nr ewid. [...] na drogę publiczną (ul. C.) w miejscu wskazanym przez właściciela tej działki. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest słuszna, jednak została wydana na podstawie nieodpowiednich przepisów prawa materialnego, jak również nieprawidłowo określono jej adresata. Wskazał, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma na celu wyłącznie działanie ukierunkowane na zapewnienie należytego utrzymania obiektów budowlanych. Nie może zatem stanowić podstawy prawnej decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślił również, że prawidłowym adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej powinien być Burmistrz Miasta K., jako zarządca drogi (ul. C.), a nie - jak przyjął organ I instancji - Urząd Miasta K. Organ II instancji wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że działka A. D. nr ewid. [...] w K. usytuowana jest bezpośrednio przy ul. C. Ulica ta posiada nawierzchnię asfaltową i jest okrawężnikowana. Jej stan nie wskazuje na prowadzenie w ostatnim czasie robót remontowych. W miejscu wskazanym przez odwołującego jako dawny zjazd z jego posesji (od strony zachodniej budynku mieszkalnego) wysokość krawężników wynosi 10 cm. Miejsce z obniżonym krawężnikiem znajduje się natomiast w odległości ok. 5 m od ściany wschodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ odwoławczy podniósł również, że według A D. krawężniki wzdłuż jego działki ułożono w latach 1996 – 1997. Z oświadczeń przedstawiciela Urzędu Miasta K. wynika natomiast, że w latach 1996-1997 przy ul. C. wykonano kanalizację i podczas tego przedsięwzięcia wymieniono krawężniki wzdłuż ulicy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że roboty budowlane polegające na ułożeniu krawężników oraz wykonaniu chodników i zjazdów wzdłuż ul. C. w K. zostały wykonane na podstawie wydanej z upoważnienia Wojewody [...] decyzji z dnia [...] maja 1988 r. udzielającej zgody na budowę uzbrojenia technicznego osiedla "R." w K. i są zgodne z opracowanym przez inż. J. B. projektem ogólnym zagospodarowania ulic osiedla "R." w K. Projekt ten obejmował wykonanie chodników i zjazdów oraz okrawężnikowanie ul. C. Projektowane zjazdy miały szerokość 2,5 m oraz obniżony krawężnik. Poza zjazdami przewidziana wysokość krawężników wynosiła 10 cm. Zjazd z działki nr [...] (podzielonej w 2009 r. na działki nr [...] i nr [...]) przewidziany zaś został w odległości 6 m od wschodniej ściany budynku mieszkalnego, a zatem – w ocenie organu odwoławczego – nieruchomości tej zapewniono dostęp do drogi publicznej. A. D. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze domagał się uchylenia decyzji organu II instancji oraz nakazania rozbiórki samowoli budowlanej w postaci krawężników wzdłuż całej długości ul. C. w K. Podkreślił, że krawężniki te zostały wykonane w 1998 r. już po zakończeniu robót kanalizacyjnych przy ul. C. Stwierdził, że organy błędnie przyjęły, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zrealizowano na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Wojewody [...] w dniu [...] maja 1988 r. Decyzja ta nie obejmowała bowiem ul. C., a ponadto straciła ważność po dwóch latach od jej wydania, zaś projekt ogólny zagospodarowania ulic osiedla "R." opracowany przez inż. J. B., nigdy nie został zatwierdzony i przyjęty do realizacji. Skarżący zarzucił ponadto organowi odwoławczemu bezzasadne niedpuszczenie dowodu z zeznań świadka H. S., który układał w 1998 r. sporne krawężniki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, odmawiające w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej Pr. bud. wydania nakazu rozbiórki krawężników przy ul. C. w K., zlokalizowanych wzdłuż działki nr [...] stanowiącej własność A. D. i jednocześnie orzekł co do istoty sprawy ponownie odmawiając wydania nakazu rozbiórki spornych krawężników, jednak powołując jako materialnoprawną podstawę swego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja organu I instancji jest słuszna, lecz została podjęta na podstawie nieodpowiednich do stanu faktycznego przepisów prawa materialnego, a ponadto skierowano ją do niewłaściwego adresata. W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie oznaczył stronę niniejszego postępowania, nadając ten przymiot Urzędowi Miasta K. Okoliczność ta niewątpliwie stanowiła naruszenie art. 28 k.p.a. Jednakże precyzyjnie określając tę stronę należy uznać, że jest nią nie Burmistrz K. – jak to wskazał organ odwoławczy, ale Gmina – Miasto K. reprezentowana przez Burmistrza. Zasadne jest również twierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wadliwie zastosował art. 66 Pr. bud. Przepis ten nie może bowiem stanowić podstawy prawnej orzekania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto słusznie przyjął organ odwoławczy, że właściwy w niniejszej sprawie tryb postępowania określa art. 51 Pr. bud. Z treści decyzji pierwszoinstancyjnej wynika bowiem, że sporne krawężniki przy ul. C. wykonano w ramach przebudowy tej ulicy. Taki charakter robót budowlanych, w ramach których wykonano sporny obiekt, determinuje zatem zastosowanie art. 51 Pr. bud. w postępowaniu w sprawie jego rozbiórki. Dokonanej na etapie postępowania odwoławczego zmiany podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie nie sposób jednak uznać za dopuszczalną. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, jest bowiem związany przedmiotem postępowania określonym w tej decyzji, a także skutkami procesowymi prowadzonego dotychczas postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 451/06), w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Przedmiotową tożsamość sprawy wyznaczają natomiast normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia. W sytuacji zatem, gdy wynik postępowania odwoławczego powoduje konieczność dokonania odmiennej subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego, organ II instancji nie może zmienić podstawy prawnej decyzji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Winien wówczas uchylić decyzję organu I instancji, a sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując właściwą podstawę materialnoprawną. Takie postępowanie zapewni bowiem jego stronom możliwość ustosunkowania się w dwuinstancyjnym postępowania do dowodów zgromadzonych przez organy i zaprezentowania w odwołaniu swoich argumentów, co pozwoli organowi II instancji na wszechstronne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 730/12). W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana z naruszeniem wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji uchybia z kolei art. 28 k.p.a., a ponadto została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pr. bud., przez co narusza również to unormowanie. Niezależnie jednak od powyższych uchybień, decyzje organów obu instancji są wadliwe również z innych powodów. Przede wszystkim za mniemające oparcia w zebranym materiale dowodowym należy uznać stanowisko organów, że krawężniki przy ul. C. w K. zostały wykonane na podstawie o decyzji z dnia [...] maja 1988 r. - wydanej z upoważnienia Wojewody C. - udzielającej Naczelnikowi Miasta K. zgody na budowę uzbrojenia technicznego osiedla "R." w K. Z treści powyższej decyzji wynika bowiem, że zatwierdzone nią roboty budowlane obejmowały jedynie tereny przy ulicach: S., R., J., P., B., T., M., B., K., S., M. i M. Wśród terenów objętych przedmiotową inwestycją decyzja ta nie wskazuje natomiast ulicy C., pomimo że ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę (k. 34 akt adm. I instancji) wynika, że w zakresie przebudowy dróg planowane roboty miały objąć cały ciąg komunikacyjny osiedla "R.". Organy administracji nie wyjaśniły tej okoliczności w swych rozstrzygnięciach. Wprawdzie organ II instancji na poparcie swego stanowiska podniósł, że okrawężnikowanie ul. C. zastało objęte planem ogólnym zagospodarowania osiedla "R." w K. z dnia [...] kwietnia 1986 r., jednak należy zauważyć, że decyzja z dnia [...] maja 1988 r. w żaden sposób nie odnosi się do powyższego planu, a ponadto skarżący w skardze wskazał, że plan ten nigdy nie został zatwierdzony i przyjęty do realizacji (do czego nie ustosunkował się w odpowiedzi na skargę organ II instancji). Niezbędne zatem w niniejszej sprawie jest dokonanie dokładnych ustaleń co do zakresu oraz obszaru robót budowlanych zatwierdzonych decyzją z dnia [...] maja 1988 r., celem wskazania w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowe rozstrzygnięcie dawało inwestorowi umocowanie do wykonania spornych krawężników przy ul. C. Organy obu instancji nie ustaliły również kiedy faktycznie wybudowano sporne krawężniki. Ustalenie takie jest natomiast niezbędne, bowiem gdyby nawet przyjąć, że inwestycja ta została objęta decyzją z dnia [...] maja 1988 r., to nie można wykluczyć możliwości wygaśnięcia powołanej decyzji. Przypomnieć należy, że skarżący podnosił w toku postępowania, iż roboty budowlane obejmujące wykonanie spornych krawężników zrealizowano w 1998 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - obowiązującej w chwili wydania powyższej decyzji z 1988 r. - pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu. Gdyby zatem powyższe stanowisko skarżącego okazało się prawidłowe, to oznaczałoby to, że nawet jeśli decyzja z dnia [...] maja 1988 r. obejmowała budowę krawężników przy ul. C., to straciła ona ważność przed przystąpieniem do wykonania przedmiotowych robót. W literaturze wskazuję się natomiast, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. Z. Kostka: Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004, s. 117). W związku z powyższym należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji – poza uchybieniami wskazanymi we wcześniejszej części uzasadnienia – zostały wydane również z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zobowiązujących organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz do wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ precyzyjnie ustali termin wykonania spornych krawężników oraz dokonana rzetelnej analizy decyzji z dnia [...] maja 1988 r. udzielającej zgody na budowę uzbrojenia technicznego osiedla "R." w K., celem zweryfikowania twierdzenia, czy istotnie decyzja ta stanowiła podstawę robót polegających na budowie krawężników przy ul. C. Organ zastosuje również właściwy do stanu fatycznego niniejszej sprawy tryb postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.