II SA/Lu 385/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów i zakazu prowadzenia działalności usługowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje [...] M. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpoznaniu zażalenia E. R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów przy ul. W. w Z. i zakazu prowadzenia działalności usługowej na terenie tej ulicy. W uzasadnieniu swego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazanym na wstępie postanowieniem pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w zakresie wskazanym we wniosku E. R. z dnia 7 grudnia 2011 r., podnosząc, że sprawa dotycząca działalności zakładu wulkanizacyjnego na działce nr ewid. "x" przy ul. W. "a" w Z. jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a sprawa dotycząca samochodów parkujących na ulicy i chodniku przy wskazanym zakładzie wulkanizacyjnym, których właściciele korzystają z usług tego zakładu, nie należy do kompetencji organu. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu pierwszej instancji, podnosząc dodatkowo, że w chwili obecnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadzi postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...], odmawiającej wydania zakazu użytkowania przedmiotowego zakładu wulkanizacyjnego. Na powyższe postanowienie skargę do Sądu złożyła E. R., wnosząc o jego uchylenie. W skardze oraz w pismach procesowych z dnia 29 maja, 25 czerwca, 20 lipca i 15 października 2012 r. skarżąca zarzuciła, że istniejący zakład wulkanizacyjny przy ul. W. "a" w Z. nie spełnia obowiązujących w tym zakresie wymogów prawa. Wniosła o nakazanie właścicielowi zakładu zapewnienia miejsc postojowych na własnej posesji dla samochodów korzystających z usług jego zakładu oraz o wydanie zakazu prowadzenia działalności usługowej na terenie ul. W. w Z. Na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że ul. B. w Z., przy której mieszka skarżąca, jest położona równolegle do ul. W., przy której usytuowany jest wskazany wyżej zakład wulkanizacyjny. Działka skarżącej graniczy bezpośrednio z działką, na jakiej znajduje się ten zakład. Ponadto wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie dotyczącej odmowy wydania zakazu użytkowania przedmiotowego zakładu wulkanizacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany powołaną w skardze podstawą prawną oraz zawartymi w niej zarzutami. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca E. R. wnioskiem w dniu 7 grudnia 2011 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] – Wydział Planowania Przestrzennego, Budownictwa i Ochrony Zabytków pismo zatytułowane jako "Informacja dotycząca zakładu wulkanizacyjnego przy ul. W. w Z. działka nr "x". W piśmie tym wskazała, iż w związku z tym, że wskazana wyżej działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej, żąda ona – na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zapewnienia przez inwestora na swojej działce miejsc postojowych oraz placu manewrowego dla samochodów, których właściciele korzystają z usług zakładu wulkanizacyjnego. Jednocześnie skarżąca zażądała zapewnienia przez Urząd Miasta [...] swobodnego korzystania z chodnika przy ul. W. oraz "zakazu prowadzenia działalności na ulicy i chodniku". Wniosek ten postanowieniem z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], został przekazany według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], a następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach ocenili, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku. Uzasadniając to stanowisko organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że podniesiona we wniosku kwestia oceny legalności zakładu wulkanizacyjnego na działce nr ewid. "x" przy ul. W. "a" w Z. jest już przedmiotem odrębnego postępowania, w którym wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...], odmawiająca orzeczenia zakazu użytkowania przedmiotowego zakładu wulkanizacyjnego (od której to decyzji skarżąca złożyła odwołanie), zaś sprawa dotycząca samochodów parkujących na ulicy i chodniku przy wskazanym zakładzie wulkanizacyjnym, których właściciele korzystają z usług tego zakładu, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Stanowisko to jest prawnie nieuzasadnione. W świetle art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W razie gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o tym, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa wyżej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (art. 66 § 1 w zw. z § 2 K.p.a.). Należy podkreślić, iż w przypadku gdy organ administracji publicznej, któremu została przekazana sprawa nie ustali, że jest właściwy w sprawie, obowiązany jest podjąć czynności wdrożenia sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. Organ, któremu została przekazana sprawa nie jest zatem związany przekazaniem, co jednak nie oznacza bezczynności, a obowiązek prawny wdrożenia sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. Organ administracji publicznej związany zasadą szybkości załatwienia sprawy ma obowiązek stosowania środków prawnych, które prowadzą do załatwienia sprawy. Takim środkiem prawnym nie będzie zwrot podania do organu przekazującego czy przekazanie sprawy kolejnemu organowi administracji publicznej. Środkiem prawnym właściwym jest wdrożenie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 313). Skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], któremu został przekazany w trybie art. 65 § 1 K.p.a. wniosek skarżącej z dnia 7 grudnia 2011 r., stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie, to nie miał podstaw prawnych do wydania w tej sprawie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że o ile organ ten uznał się za niewłaściwy w jednej ze spraw, jakich dotyczył wniosek skarżącej, to wobec wydania postanowienia przekazującego mu tę sprawę według właściwości, miał on prawny obowiązek wszczęcia sporu o właściwość, a nie mógł odmawiać w tym zakresie wszczęcia postępowania. Prawnie wadliwe było więc stanowisko organów obu instancji, iż wydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a., uzasadnione było brakiem właściwości organów nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej "samochodów parkujących na ulicy i chodniku" przy ul. W. "a" w Z. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] – w części odmawiającej wszczęcia postępowania w powyższym zakresie – zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienia organów obu instancji podlegają uchyleniu również w pozostałej części. Nie ulega wątpliwości, że pierwszą czynnością organu administracji publicznej po wniesieniu podania jest ustalenie właściwości. Przy ustalaniu właściwości rzeczowej niezbędnym elementem jest ustalenie rodzaju sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia strona żąda. W razie gdy treść żądania nie daje podstawy do określenia rodzaju sprawy, organ obowiązany jest zastosować tryb uregulowany w art. 64 K.p.a. Jedynie bowiem ustalenie rodzaju sprawy daje podstawę do zbadania właściwości (B. Adamiak, jw., s. 312-313). W ocenie Sądu co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że wniosek skarżącej w części, w jakiej żądała ona zbadania legalności prowadzenia zakładu wulkanizacyjnego na działce nr ewid. "x" przy ul. W. "a" w Z. jest tożsamy z przedmiotem odrębnego postępowania, w którym wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] decyzja z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...], odmawiająca orzeczenia zakazu użytkowania przedmiotowego zakładu wulkanizacyjnego. Z treści wniosku skarżącej z dnia 7 grudnia 2011 r. nie wynika, by domagała się ona wydania przez organy nadzoru budowlanego zakazu użytkowania omawianego zakładu wulkanizacyjnego. Żądanie skarżącej, jak wskazano wyżej, dotyczyło zapewnienia przez inwestora na swojej działce miejsc postojowych oraz placu manewrowego dla samochodów, których właściciele korzystają z usług zakładu wulkanizacyjnego, a także zapewnienia swobodnego korzystania z chodnika przy ul. W. oraz "zakazu prowadzenia działalności na ulicy i chodniku". Stanowisko to potwierdza sama skarżąca, która w toku postępowania sądowego podnosiła, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie jest tożsame z postępowaniem w sprawie dotyczącej odmowy wydania zakazu użytkowania przedmiotowego zakładu wulkanizacyjnego (k. 75, 76 akt sąd.). W tej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było podjęcie z urzędu czynności służących precyzyjnemu ustaleniu treści żądania skarżącej, zawartego w jej wniosku. Niejednoznacznie określony przedmiot żądania wnoszącego podanie stanowi brak formalny podania (art. 63 § 2 K.p.a.), który podlega usunięciu w trybie określonym w art. 64 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż brak adresu wnoszącego podanie) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem powołanych przepisów, nie wezwały skarżącej do sprecyzowania treści jej żądania zawartego we wniosku z dnia 7 grudnia 2011 r. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, nie ulega bowiem wątpliwości, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także postanowienie tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Wobec uchylenia postanowień organów obu instancji z uwagi na uchybienia procesowe przedwczesnym było odnoszenie się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze. Sprawa zostanie bowiem ponownie rozpoznana w jej całokształcie przez organy nadzoru budowlanego, które rozstrzygając sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu uzasadnia art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).