II SA/Lu 385/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Lu 385/17 U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania T. W. (dalej także: skarżąca) od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], o przyznaniu skarżącej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na remont dachu i ustaleniu, że świadczenie zostanie zrealizowane w postaci zakupu materiałów budowlanych – papy dachowej o wskazanej wyżej wartości przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w pismach z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] października 2016 r. skarżąca zwróciła się między innymi o pomoc na naprawę dachu. W komparycji swej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem rozpatrzenia są też sprawy, w których Kolegium uchyliło decyzje organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że chodzi tu o sprawy, w których decyzją Kolegium: - z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], została uchylona decyzja z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiająca przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont dachu i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], została uchylona decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], przyznająca skarżącej specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na remont dachu i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], została uchylona decyzja z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiająca przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont dachu i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po powiadomieniu pismem z dnia [...] listopada 2016 r., w dniu [...] listopada 2016 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w asyście Policji ze względu na wcześniejsze agresywne zachowania męża skarżącej. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ustalono, że sytuacja materialno-bytowa skarżącej nie uległa zmianie. Dochód strony stanowi emerytura w wysokości [...] zł (kwotę w wysokości [...] zł miesięcznie ZUS potrąca na poczet zaległości komorniczych – strona otrzymuje więc [...] zł). Skarżąca pobiera świadczenie pieniężne w wysokości [...] zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności, przyznane na 2016 r. Strona nadal prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane centralnym ogrzewaniem (c.o. dogrzewa również pokój męża). W tym samym budynku mieszka mąż skarżącej, pozostający z nią w separacji sądowej, prowadzi on własne gospodarstwo domowe. Skarżąca stwierdziła, że mąż udziela jej pomocy tylko w sprawach urzędowych (przy czym organ ocenił, że jest to pomoc niezwykle aktywna), zaś nie udziela pomocy w pracach domowych. Organ uznał za zasadne udzielenie wnioskowanej pomocy. Podkreślił, że skarżąca podczas wywiadu zaznaczyła, że wnosi o zatrudnienie przez organ wykonawcy remontu dachu i że jej wkład własny może wynosić od [...]. Strona wywiązała się ze zobowiązania poprzez zakupienie 2 rolek papy dachowej za [...] zł. Koszt pozostałych 8 rolek papy pokrył organ, natomiast remont wykonała ekipa wynajęta przez organ, która zapewniła też pozostałe niezbędne materiały do naprawy dachu. Remont został zakończony w dniu [...] listopada 2016 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zwróciła się o zwiększenie świadczenia o [...] zł, to jest w wysokości kwoty, do której poniesienia została ona zmuszona przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując złożone przez skarżącą odwołanie, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu, jednakże nie z powodów podniesionych przez skarżącą. Organ drugiej instancji wskazał, że jak organ pierwszej instancji w swej decyzji, w niniejszej sprawie rozpatrzono wnioski skarżącej z dnia [...] września 2016 r. i z dnia [...] października 2016 r., a także sprawy przekazane do ponownego rozpatrzenia wskazanymi wyżej decyzjami kasacyjnymi Kolegium z dnia [...] września 2016 r., [...] października 2016 r. i [...] października 2016 r. Kolegium podkreśliło, że powodem wydania decyzji kasacyjnej jest fakt, iż akta sprawy nie zawierają rozpatrywanego przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r., stąd nie wiadomo jaka była jego treść i czy nie zawierał wniosków, które wymagały rozpatrzenia (zajęcia stanowiska) przed wydaniem decyzji. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, akta sprawy są niepełne, gdyż nie składają się na nie akta spraw, w których Kolegium wydało decyzje kasacyjne – z tych spraw załączono jedynie kopie wspomnianych decyzji kasacyjnych Kolegium. Skargę od tej decyzji kasacyjnej wniosła T. W., zarzucając pracownikom organów obu instancji wieloletnie uporczywe działanie na jej szkodę, z narażeniem zdrowia i życia skarżącej oraz członków jej rodziny. Skarżąca zarzuciła organom wydawanie nieracjonalnych rozstrzygnięć oraz brak należytego zgromadzenia i uporządkowania akt administracyjnych. Stwierdziła, że organy nie odniosły się do tego, iż podczas wykonanych na zlecenie i na koszt organu pierwszej instancji robót budowlanych polegających na remoncie dachu domu, w którym mieszka wraz z mężem, zużyto osiem rolek papy dachowej, podczas gdy w decyzji organu z dnia [...] listopada 2016 r. jest mowa o konieczności zużycia do dachu remontu dziesięciu rolek tej papy. To, zdaniem skarżącej, świadczy, że organ pierwszej instancji "zajął" dwie rolki papy dachowej, co – w konsekwencji – świadczy o wadliwości decyzji tego organu, jak i zaskarżonej decyzji Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Wskazać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji; dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, przewidzianego w tym przepisie. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, co wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], że decyzją tą organ rozpoznał wnioski skarżącej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej zawarte w pismach z dnia [...] września 2016 r. oraz z dnia [...] października 2016 r., w których skarżąca zwróciła się między innymi o pomoc na naprawę dachu, a także wnioski skarżącej złożone w sprawach, w jakich Samorządowe Kolegium Odwoławcze: - decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont dachu oraz przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], przyznającą skarżącej specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na remont dachu oraz przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, - decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont dachu oraz przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, na co zwróciła również uwagę skarżąca zarzucając organowi pierwszej instancji wadliwe prowadzenie akt administracyjnych niniejszej sprawy, że akta te nie zawierają rozpatrywanego przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącej z dnia [...] września 2016 r. Nie można zatem stwierdzić, jaka była treść wniosku oraz czy nie zawierał on innych wniosków, które wymagały rozpatrzenia (zajęcia stanowiska) przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji. Nie budzi również wątpliwości, jak zasadnie podniosła skarżąca, że akta administracyjne sprawy są niepełne, albowiem nie zawierają one akt spraw, w których Kolegium wydało opisane wyżej decyzje kasacyjne. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem w tym zakresie do sporządzenia kopii tych decyzji kasacyjnych Kolegium i włączenia ich do akt rozstrzyganej sprawy, co niewątpliwie było niewystarczające dla oceny całokształtu tych spraw, połączonych przez organ – z urzędu – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasadnie przy tym podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w sprawie, w której Kolegium wydało opisaną wyżej decyzję z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło wyłącznie ze względów formalnych, albowiem organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie rozpoznał wniosku skarżącej o wyłączenie od udziału w sprawie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - B. Ś. oraz o wyłącznie pracowników socjalnych H. L. i E. W.. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium jednoznacznie wskazało, że "wniosek adresowany do Wójta Gminy [...], datowany na [...] lipca 2016 r., wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] lipca 2016 r., a do OPS w [...] w dniu [...] lipca 2016 r. Zaskarżoną decyzję organ wydał w dniu [...] lipca 2016 r. i do tego czasu nierozpatrzony został ww. wniosek. Został on rozpatrzony dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r. Postanowieniem Nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wyłączenia Kierownika OPS w [...] - B. Ś. od udziału w przedmiotowej sprawie, zaś postanowieniem Nr [...] Kierownik OPS w [...] odmówił wyłączenia pracowników socjalnych: E. W. i H. L. od udziału w przedmiotowej sprawie". Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, że opisane wyżej postanowienia zostały wydane już po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, a w dniu wydania tych postanowień sprawa była już przedmiotem rozpoznawania w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed SKO, na skutek odwołania skarżącej datowanego na [...] lipca 2016 r., które to odwołanie zostało przekazane do Kolegium w dniu [...] sierpnia 2016 r. wraz z aktami administracyjnymi tej sprawy. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy [...] i Kierownik OPS w [...] nie mieli podstaw do rozpatrywania wniosków o wyłączenie pracowników od udziału w sprawie po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji wydaniem decyzji. Wydane w dniu [...] sierpnia 2016 r. z naruszeniem prawa postanowienia nie mogły wywoływać skutków prawnych. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że zasadnie Kolegium orzekło zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oczywiste jest, że skoro akta sprawy nie zawierają stanowisk w przedmiocie wniosków o wyłączenie pracowników, które winny zostać rozpatrzone po wydaniu przez Kolegium decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], to organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a zarazem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji procesowej, po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], przez Kolegium, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji zobowiązany był rozpatrzeć wnioski skarżącej o wyłączenie pracowników i wydać stosowne rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, przed podjęciem działań w sprawie przez tych pracowników, którzy brali udział w aktualizacji wywiadu środowiskowego. Prawidłowo również w zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało na okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponownie należy więc podkreślić, iż wskazane wyżej uchybienia, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, uniemożliwiały wydanie decyzji merytorycznej przez Kolegium, albowiem prowadziłoby to niewątpliwie nie tylko do naruszenia przepisów art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 24 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., lecz także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, z której wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej – w jej całokształcie przez organy dwu instancji. To oznacza, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Ubocznie należy zwrócić również uwagę skarżącej, iż zawarte w skardze oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji obraźliwe słownictwo, używane przez nią w stosunku do pracowników organów obu instancji, w ocenie Sądu, jest co najmniej niestosowne i z tego powodu w ogóle nie powinno być stosowane przez skarżącą, a już z pewnością nie powinno być używane przez nią w pismach kierowanych do Sądu ani w pismach adresowanych do organów administracji publicznej. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).