II SA/Lu 385/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2024 r., znak: SKO.41/1386/OS/2024 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE M. K. (dalej jako skarżący lub strona), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej jako: organ lub Kolegium) z dnia 8 kwietnia 2024 r. znak: SKO.41/1386/OS/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wymiany wkładek i zamka do drzwi. Powyższym orzeczeniem Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 lutego 2024 r. znak: MOPR.F4-DŚ.4011.210.11.2024. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 stycznia 2024 r. M. K. złożył wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku na zakup środków owadobójczych oraz wkładek i zamka do drzwi. W trakcie przeprowadzonej w dniu 31 stycznia 2024 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową wnioskodawcy, z której wynika, że M. K. (lat 58) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada dzieci, a jego rodzice nie żyją. Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, od wielu lat jest osobą uzależnioną od alkoholu, niejednokrotnie był poddawany leczeniu odwykowemu, jednak terapia okazała się bezskuteczna. Strona zmaga się również ze zwyrodnieniem stawów biodrowych i kręgosłupa, znajduje się pod stałą kontrolą lekarzy specjalistów i lekarza podstawowej opieki medycznej, stale przyjmuje leki. W zakresie wniosku o wymianę wkładek i zamka do drzwi pracownik socjalny nie stwierdził, aby zamek był uszkodzony. Sam skarżący twierdził, że zgubił klucz do drzwi, względnie, iż przekazał go pracownikowi socjalnemu. W trakcie wywiadu nie był w stanie wykazać konieczności wymiany zamka. Strona utrzymuje się wyłącznie ze środków uzyskanych z pomocy społecznej – uzyskuje zasiłek stały (w grudniu 2023 r. w wysokości 719 zł, a od stycznia 2024 r. w wysokości 1000 zł), zawnioskował również o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego (wniosek nie został jeszcze rozpatrzony). Decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. Prezydenta Miasta Lublin odmówił skarżącemu przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do wymiany wykładek i zamka do drzwi. W uzasadnieniu wskazano, że strona nie wykazała, aby konieczna była wymiana wkładek oraz zamka do drzwi. Skarżący powoływał się na różne okoliczności, które jego zdaniem uzasadniają wymianę zamknięcia – zgubienie klucza, przekazania go pracownikowi socjalnemu, zabranie klucza przez pracowników socjalnych. Organ podkreślił również, że pomoc w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a strona otrzymuje liczne świadczenia w związku z koniecznością zaspokojenia podstawowych potrzeb, na które składa się zarówno zasiłek stały, jak i zasiłki celowe na zakup leków i leczenie, środków czystości i higieny, a także żywność. W związku z niestwierdzeniem przez pracowników socjalnych potrzeby bytowej w postaci wymiany wkładek i zamka do drzwi wydano decyzję odmowną. Orzeczenie oparto na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 oraz art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm., dalej jako u.p.s.). Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 26 lutego 2024 r. złożył M. K., podnosząc, że jest inwalidą i nie ma sił i środków, aby polemizować w formie pism, wniosków i osobiście z fałszywymi opiniami, pismami i stwierdzeniami ze strony pracowników MOPS. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie wyjaśniał przed organami administracji swoją trudną sytuację życiową, jednakże nieskutecznie. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium opisało stan faktyczny sprawy oraz powołało przepisy ustawy o pomocy społecznej, które stały się podstawą do odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że sytuacja w jakiej znajduje się skarżący nie uzasadnia przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. Kolegium wyjaśniło, że świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, a sam fakt spełniania przez stronę ustawowego kryterium dochodowego nie przesądza o zasadności jego przyznania. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby konieczna była wymiana zamka do drzwi. W trakcie wywiadu środowiskowego nie był w stanie udowodnić, aby taka potrzeba rzeczywiście istniała. Skargę na powyższą decyzję w dniu 18 kwietnia 2024 r. złożył M. K.. Skarżący podniósł, że klucze do jego domu zostały zabrane przez pracowników socjalnych w trakcie ich wizyty w mieszkaniu. W skardze podkreślono, że wszelkie niejasności należy wyjaśnić przed sądem. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie oraz wnioskując o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pismem z dnia 21 maja 2024 r. M. K. zażądał przeprowadzenia rozprawy. W trakcie rozprawy w dniu 2 lipca 2024 r. nie był jednak obecny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiająca skarżącemu przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do wymiany wkładek i zamka do drzwi. Podstawę materialną wydanych na rzecz skarżącego rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w szczególności art. 39 ust. 1. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 u.p.s.), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.). Druga grupa przesłanek ma charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny, którego zakres zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Treść powyższej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Rolą zasiłku celowego w systemie pomocy społecznej jest zaspokojenie potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc, która jest nazwana przez ustawodawcę niezbędną potrzebą bytową. Odnosząc powyższe rozważania do sytuacji skarżącego należy uznać, że pomimo nie uzyskiwania przez niego dochodu (poza świadczeniami socjalnymi) zasadna była odmowa przyznania mu zasiłku celowego. Organy prawidłowo ustaliły, co wynika również z twierdzeń samego skarżącego, że jest on osobą samotnie gospodarującą, nie posiadającą nikogo na utrzymaniu, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z wywiadu środowiskowego wynika ponadto, że skarżący zajmuje mieszkanie w bloku, składające się z czterech pokoi, kuchni, łazienki i toalety, które jest wyposażone w niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego i codziennego użytku. Organy podkreśliły, że w trakcie wywiadu środowiskowego, ani w inny sposób nie udowodniono, aby wymiana wkładek i zamka do drzwi stanowiła realną, niezbędną potrzebę bytową strony. Należy podkreślić, że przysługujące organom uznanie administracyjne w sprawach świadczeń z pomocy społecznej ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia tych interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej. Uwarunkowania prawne, w jakich wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, determinują również sądową kontrolę decyzji organu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi wyżej okolicznościami. Istotą luzu decyzyjnego jest pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem pełniejsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych (najczęściej ograniczonych) możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących. Działając w tak określonych ramach, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a rozstrzygnięcia organów w okolicznościach tej indywidualnej sprawy, nie mogą być potraktowane jako wykraczające poza granice przyznanego organom uznania administracyjnego. Istotne jest również, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Powołane powyżej przepisy, a w szczególności art. 2 ust. 1 u.p.s., transponują na grunt ustawy o pomocy społecznej zasadę pomocniczości stanowiącą jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych (wyrażoną w preambule) oraz całego systemu zabezpieczenia społecznego. Odnosząc zasadę pomocniczości do sfery praw socjalnych należy podnieść, że podmioty publiczne mają obowiązek wspierać jednostki w zapewnieniu minimalnego poziomu egzystencji odpowiadającego jej godności, ale nie mogą jej wyręczać i zastępować indywidualnej aktywności. W swej istocie działanie podmiotów publicznych ma jedynie charakter posiłkowy (subsydiarny) w stosunku do aktywności jednostki. Państwo i jej struktury nie są, zgodnie z powyższym, powołane do zaspakajania wszystkich potrzeb bytowych ludności, a jedynie mają wspierać jednostki lub rodziny, które z przyczyn przez siebie niezawinionych znajdują się w trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia organy obu instancji prawidłowo odczytały zawarte w ustawie ogólne zasady odnoszące się do przyznawania świadczeń, a także poprawnie odniosły się do przesłanek szczegółowych w tym zasad odnoszących się do przyznawania zasiłków celowych. Organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń, co do stanu faktycznego oraz trafnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dlatego też nie przekroczyły przysługującego im w niniejszej sprawie uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie był w stanie wykazać, aby potrzeba w postaci wymiany wkładek i zamka do drzwi była aktualna. Wątpliwe jest przy tym, aby wymiana zamka do drzwi stanowiła niezbędną potrzebę bytową. Strona w postępowania powoływała się na zabranie mu kluczy do mieszkania przez pracowników socjalnych lub zgubienie kluczy, jednakże okoliczność ta nie została nawet uprawdopodobniona. Należy podkreślić, że żaden z organów orzekających, a także Sąd nie neguje trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego. Wbrew jednak stanowisku skarżącego, okoliczności podnoszone przez niego nie mogły stanowić podstawy do przyznawania mu świadczeń z pomocy społecznej. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby wnioskodawcy i cel pomocy, ale również możliwości finansowe organu pomocowego i potrzeby innych osób uprawnionych. Obowiązujące przepisy nie gwarantują prawa do zaspakajania ze środków publicznych wszystkich zgłaszanych potrzeb w żądanej wysokości. W rozpatrywanym przypadku istotnym jest również, że wnioskodawca nie jest pozbawiony pomocy socjalnej. Organy przyznały mu zasiłek stały, a także wspierają zasiłkami celowymi na żywność, lekarstwa, środki czystości i higieny osobistej. Rolą organów nie jest zaspokajanie wszelkich potrzeb beneficjentów świadczeń, nawet jeżeli spełniają oni kryterium dochodowe. Całokształt okoliczności sprawy przemawiał, w ocenie Sądu, za stwierdzeniem prawidłowości podjętych przez organy rozstrzygnięć. Organy zgromadziły istotne dla sprawy dowody i właściwie je oceniły. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a wydane w ramach uznania administracyjnego decyzje odmowne zostały prawidłowo uzasadnione. Końcowo warto podkreślić, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie uwzględniony przez organ pomocy społecznej, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy. Ponadto osoby starające się o świadczenia socjalne mają obowiązek współdziałania z organami w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.