II SA/Lu 386/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora N. B. w L. z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu na działce nr ewid.[...] w miejscowości S. D., gmina N. D.. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach: W piśmie z dnia 8 września 2014 r. K. B., właściciel działki nr [...] położonej w miejscowości S. D., gmina N. D., domagał się podjęcia przez organ odpowiednich czynności w sprawie robót budowlanych związanych z remontem budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] m.in. w zakresie wykonanego zbyt blisko granicy z jego działką (tj. w odległości mniejszej niż 3 m) utwardzenia (parkingu). W trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 17 września 2014 r. potwierdzono, że na działce nr ewid.[...] zostało wykonane - bez wymaganego zgłoszenia - utwardzenie terenu, wykorzystywane jako miejsce postojowe. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor N. B. w L. wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a następnie postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. - na podstawie art. 61 a kpa odmówił wszczęcia postępowania na wniosek K. B., uznając, że nie posiada on przymiotu strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Inspektor N. B. w L. postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. uchylił to postanowienie wskazując na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ I instancji - wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. - ponownie odmówił na podstawie art. 61 a kpa wszczęcia postępowania na wniosek K. B., wyjaśniając, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności robót budowlanych z przepisami prawa jest wszczynane z urzędu. Stwierdził ponadto, że K. B., pomimo iż jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Charakter wykonanych robót w sposób oczywisty nie wpływa bowiem na jego prawa i obowiązki i nie ogranicza go w zagospodarowaniu jego działki. Organ podkreślił przy tym, że sprawa spornego utwardzenia została jednak rozpoznana w postępowaniu wszczętym z urzędu i zakończona decyzją. W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r. K. B. podnosił, że wykonane utwardzenie jest faktycznie parkingiem na co najmniej 3 samochody i znajduje się w odległości 0,80 m od granicy z jego działką, na której posadzone zostały rośliny, które mogą zostać uszkodzone przez spaliny samochodowe, dlatego powinien być on uznany za stronę postępowania. Wojewódzki Inspektor N. B. w L. nie uwzględnił zarzutów zażalenia i podzielając stanowisko organu I instancji, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że charakter wykonanych robót budowlanych (warstwa kruszywa łupanego przepuszczającego wodę opadową) nie wpływa na prawa i obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości i nie ogranicza go w sposobie jej zagospodarowania. Okolicznością uniemożliwiającą wszczęcie postępowania na wniosek K. B. jest - zdaniem organu odwoławczego - również to, że w tym samym przedmiocie zostało wszczęte postępowanie z urzędu, które zostało zakończone decyzją dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. B. wnósł o uchylenie postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł zarzuty dotyczące w istocie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wydanej w postępowaniu dotyczącym spornego utwardzenia wszczętym z urzędu. Skarżący zarzucił, że organ nie potraktował spornego utwardzenia jako parkingu wykonanego z naruszeniem § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niezgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z dnia 6 grudnia 2000r. tj. w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką skarżącego. Takie usytuowanie spornego utwardzenia (parkingu) świadczy - zdaniem skarżącego - o jego interesie prawnym w niniejszej sprawie, gdyż jego działka jest objęta obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skarżący powinien być uznany za stronę postępowania dotyczącego tego utwardzenia i powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu, w szczególności w oględzinach, a organ powinien odnieść się do składanych przez niego oświadczeń i wniosków dowodowych. Skarżący zarzucił, że pomijając go jako stronę postępowania i ignorując jego wyjaśnienia w sprawie organ naruszył zasady postępowania określone w przepisach art. 6, 7, 8, 9 i 28 kpa tj. zasadę legalności działania, uwzględniania słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, informowania stron oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor N. B. w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 kpa. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do kpa przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nowelizacja ta miała na celu wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Regulacja art. 61a § 1 kpa stanowi zatem podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie - zdaniem organów obu instancji - występuje pierwsza z nich, co sprowadza się do uznania, że K. B. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie legalności kwestionowanych przez skarżącego we wniosku z dnia 5 września 2014 r. robót budowlanych, związanych z utwardzeniem terenu na działce nr ewid.[...] położonej w miejscowości S. D.. W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawiają pojęcie interesu prawnego, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego. Przez interes prawny rozumie się więc interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 2226/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". Interes prawny może w szczególności wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, podlegającego ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje zatem właścicielowi w każdym przypadku, gdy celem postępowania jest wydanie orzeczenia mającego bezpośredni wpływ na sposób wykonywania (w tym możliwość ograniczenia) prawa własności. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący K. B. jest właścicielem działki o nr ewid.[...], sąsiadującej bezpośrednio z działką nr ewid.[...], na której wykonane zostały kwestionowane przez skarżącego roboty budowlane. Poza sporem jest ponadto, że roboty te zostały wykonane bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budową bądź dokonania zgłoszenia. Ich charakter - zdaniem sądu - przesądzał jednak, że przedmiotowa inwestycja zwolniona jest z powyższych rygorów. Mając bowiem na uwadze, że istota spornych robót sprowadzała się wyłącznie do nasypania na określonym fragmencie nieruchomości warstwy kruszywa łupanego, stwierdzić należy, że zasadnie roboty te zakwalifikowano jako utwardzenie gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu, okoliczność, na którą wskazuje skarżący, tj. fakt wykorzystywania przedmiotowego fragmentu nieruchomości jako miejsce postojowe pojazdów, nie może natomiast samoistnie przesądzać o konieczności traktowania spornych robót w kategoriach budowy parkingu. Przede wszystkim bowiem należy podnieść, że wskazany sposób użytkowania przedmiotowego gruntu nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym. Z drugiej zaś strony z materiału tego wynika, że w obrębie wykonanego utwardzenia, nie zostały w żaden sposób wydzielone miejsca postojowe. Brak jest zatem podstaw, by sporną inwestycję kwalifikować jako budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że interesu prawnego skarżącego w realizacji spornej inwestycji, usytuowanej (co również jest okolicznością bezsporną) w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z jego działką, nie sposób dopatrywać się w powołanym przez skarżącego przepisie § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), który odnosi się wyłącznie do wydzielonych miejsc parkingowych oraz garażu. Ponadto nie budzi wątpliwości zasadność stanowiska organów, że przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego jako właściciela działki nr ewid.[...], w szczególności zaś pozostaje obojętna w kontekście sposobu użytkowania tej nieruchomości. Z powyższych względów należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych na działce nr ewid.[...], co uniemożliwiało wszczęcie na jego wniosek postępowania w tej sprawie. Zasadnie zatem wniosek K. B. został załatwiony w trybie art. 61a kpa. Końcowo wypada zwrócić uwagę na okoliczność, iż skarżący w toku postępowania składał do organu I instancji wniosek o "odsunięcie od sprawy" inspektorów K. S. i Z. M. (pismo z dnia 5 września 2014 r. - k. 2 akt administracyjnych I instancji ). Wniosek ten należało zatem uznać za żądanie wyłączenia z od udziału w postępowaniu wskazanych pracowników, w trybie art. 24 kpa. Rozpoznanie tego wniosku, wobec orzeczonej odmowy wszczęcia postępowania, należało jednak uznać za bezcelowe. W konsekwencji jego pominięcie pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.